I OSK 10/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska Sędzia NSA Piotr Przybysz Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Czapla po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 lipca 2019r., sygn. akt II SA/Rz 406/19 w sprawie ze skargi D.Z. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 13 marca 2019r., znak N-I.7581.3.6.2019 w przedmiocie zobowiązania do udostępnienia nieruchomości oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 9 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 406/19 oddalił skargę D.Z. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z 13 marca 2019 r., znak N-I.7581.3.6.2019 w przedmiocie zobowiązania do udostępnienia na rzecz Spółki P. S.A. z siedzibą w L. nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z remontem napowietrznej linii energetycznej 110 kV przebiegającej na trasie B.-S.. D.Z. wywiodła od powyższego wyroku skargę kasacyjną, w której domagając się przeprowadzenia rozprawy i zaskarżając wyrok w całości wniosła o jego uchylenie i rozpoznanie skargi ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. Sądowi I instancji zarzucono: 1. naruszenie art. 124 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r., poz. 344; dalej: u.g.n.) poprzez nieuwzględnienie okoliczności, że rokowania zostały przeprowadzone w sposób wadliwy, 2. naruszenie art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483; dalej: Konstytucja), poprzez naruszenie prawa do własności skarżącej przy wydaniu decyzji na warunkach niezgodnych z prawem, 3. naruszenie przepisu z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z 4 listopada 1950 r. sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. (Dz.U. z 1995 r., Nr. 36, poz. 175/1; dalej: Protokół), poprzez naruszenie prawa skarżącej do własności przez wydanie decyzji na warunkach niezgodnych z prawem. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd wadliwie uznał, iż nie zaszła wadliwość przeprowadzanych rokowań, podczas gdy skarżąca od początku przejawiała inicjatywę w dojściu do porozumienia w sprawie wynagrodzenia za korzystanie z jej nieruchomości, tymczasem to Spółka nie podjęła żadnej próby negocjacji, lecz narzuciła swoją cenę, która jej zdaniem powinna być wiążąca. Zdaniem skarżącej kasacyjnie nie można dopuścić do sytuacji, w których potencjalna możliwość wydania decyzji administracyjnej na niekorzyść podmiotu jest narzędziem do oferowania tym podmiotom skrajnie nieuczciwych warunków przez przedsiębiorstwa przesyłowe. Takie działanie kwalifikuje się również pod nieuczciwą praktykę rynkową. Przedsiębiorca, wykorzystując niefortunne położenie konsumenta, zaproponował rażąco zaniżone wynagrodzenie, podczas gdy art. 3052 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2022 r., poz. 1360; dalej: k.c) wskazuje, że służebność przesyłu powinna być ustanowiona za odpowiednim wynagrodzeniem. Zdaniem skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji naruszył art. 124 ust. 3 u.g.n. przez błędne jego zastosowanie, akceptując dokonaną przez organ wykładnię tego przepisu. Przedsiębiorca nie podjął nawet próby rokowania i wynegocjowania takich warunków umowy, które byłyby odpowiednie dla każdej ze stron. Nie wysłał nawet żadnej odpowiedzi na pismo, w której skarżąca przedstawiała swoje warunki zawarcia umowy. Skarżąca została pozbawiona prawa do swojej własności nie otrzymując za to rekompensaty, co z kolei narusza jej podstawowe prawa wynikające z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz.U. z 1993 r., Nr 61, poz. 284: dalej: Konwencja). Zgodnie z art. 1 Protokołu, każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. W przypadku gdy decyzja została wydana mimo nieprzeprowadzonych rokowań, narusza ona prawo, a więc również art. 64 Konstytucji RP i art. 1 Protokołu. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu. Nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia art. 124 ust. 3 u.g.n., albowiem przepis ten w sprawie nie znajdował zastosowania. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 124b u.g.n. Przepis ten reguluje inny przypadek ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, niż art. 124 u.g.n. W rozpatrywanym przypadku nie chodzi o udzielenie zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przewodów, ale o zobowiązanie do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z remontem już istniejącej linii przesyłowej, nienależącej do części składowych nieruchomości. Przepis art. 124b u.g.n. nie odsyła do stosowania art. 124 ust. 3 u.g.n., nie zawiera także analogicznego warunku przeprowadzenia uprzednich rokowań o uzyskanie przez inwestora zgody na wykonywanie prac. Przepis art. 124 ust. 3 u.g.n., zgodnie ze swoim brzmieniem, przewiduje prowadzenie rokowań w celu uzyskania zgody na wykonywanie prac, o jakich mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Jak wyżej wskazano, są to inne prace, niż objęte regulacją art. 124b u.g.n. Dla rozstrzygnięcia postawionego zarzutu nie mogły mieć znaczenia powołane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przepisy art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z 23 sierpnia 2007 r. o przeciwdziałaniu nieuczciwym praktykom rynkowym (Dz.U. z 2023 r., poz. 845), jak też art. 305² k.c., przedmiotem rozstrzygnięcia nie było wszak ustanowienie służebności przesyłu, przepisy te nie wskazują na konieczność zastosowania w sprawie procedury rokowań, o jakich mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. Przepis art. 124b ust. 1 u.g.n. uzależnia wydanie decyzji zobowiązującej właściciela do udostępnienia nieruchomości od braku jego zgody na takie udostępnienie i wykonanie określonych czynności. Zgoda taka wymaga wyraźnego wyartykułowania, nie może być dorozumiana. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że takiej wyraźnej zgody skarżąca nie wyraziła. Przeciwko tym ustaleniom dotyczącym okoliczności faktycznych nie sformułowano w skardze kasacyjnej żadnego zarzutu. Kwestionując, aby w sprawie przeprowadzono prawidłowe rokowania (które nie były w tym przypadku wymagane), nie przedstawiono argumentu, że skarżąca udzieliła zgodę na przeprowadzenie remontu linii energetycznej w sposób opisany w decyzji. Nie mogły także odnieść skutku zarzuty dotyczące naruszenia art. 64 Konstytucji i art. 1 Protokołu. Przepis art. 64 Konstytucji ma trzy jednostki redakcyjne i zwiera kilka norm. W skardze kasacyjnej wadliwie nie określono, która z nich została naruszona. W uzasadnieniu przedstawiono natomiast argumentację, że wydanie decyzji bez przeprowadzenia skutecznych rokowań tym samym narusza standard konstytucyjny. Zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji, własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy. Zasadny jest zatem wniosek, że ograniczenie własności z pogwałceniem ustawy narusza Konstytucję, w niniejszej sprawie nie wykazano jednak, aby do takiego naruszenia przepisów ustawy doszło. Analogicznie wygląda sprawa w przypadku zarzutu dotyczącego naruszenia standardu Konwencji. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.