II OSK 241/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Górska po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 433/21 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 8 lutego 2021 r. znak WI-I.7840.5.49.2020.MB w przedmiocie wniesienia sprzeciwu od zgłoszenia robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 20 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 433/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J. P. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 8 lutego 2021 r., znak Wl-I.7840.5.49.2020.MB utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa (zwanego dalej "Prezydentem") z dnia 1 czerwca 2020 r., znak AU-01-7.6743.465.2020.API o sprzeciwie wobec złożonego przez skarżącego zgłoszenia budowy budynku rekreacji indywidualnej rozumianej jako budynek do okresowego wypoczynku o powierzchni zabudowy 35 m2 przy ul. [...] w Krakowie na działce nr [...], obręb [...], P. Powyższy wyrok zaskarżył J. P., zarzucając naruszenie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") poprzez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności: art. 9 i art. 126 w zw. z art. 112 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm., dalej "K.p.a."), to jest zasady informowania stron (nie poinformowano skarżącego o zawieszeniu terminów w związku z pandemią COVID-19, przy jednoczesnym podejmowaniu czynności świadczących o toczącym się postępowaniu i rozpoznawaniu zgłoszenia robót budowlanych) oraz art. 7, art. 75 i art. 77 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący i brak rozważenia całego materiału dowodowego dotyczącego okoliczności związanych z charakterem i przeznaczeniem obiektu objętego zgłoszeniem z dnia 29 stycznia 2020 r. To doprowadziło do błędnej kwalifikacji tego obiektu "jako obiektu gospodarczego", a w konsekwencji do niezasadnego zastosowania prawa materialnego: art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (choć tego nie sprecyzowano w skardze kasacyjnej, należy przyjąć, że zarzut dotyczy brzmienia ustawy ujętego w tekście jednolitym Dz. U. z 2020 r., poz. 1333, dalej "P.b."); 2. art. 30 ust. 6 pkt 2 P.b. poprzez jego zastosowanie i błędne uznanie, że obiekt objęty zgłoszeniem z dnia 8 kwietnia 2020 r. narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mając na uwadze powyższe J. P. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, a także o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zd. drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2024 r., poz. 935) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zawartych w niej zarzutów. Nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a.), stąd należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów skargi kasacyjnej. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania organy administracji oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyraziły zbieżne stanowisko co do wykładni miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i uznały, że inwestycja zamierzona przez J. P. nie mieści się w zakresie dopuszczalnego zagospodarowania terenu przewidzianego dla obszaru oznaczonego jako [...] – terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Istota sporu sprowadza się zatem do oceny, czy budynek rekreacji indywidualnej – projektowany przez skarżącego – jest inwestycją zgodną z ustaleniami planu miejscowego. W świetle § 9 ust. 1 uchwały nr CIII/1040/06 Rady Miasta Krakowa z dnia 1 marca 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Opatkowice - Wschód w Krakowie (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego Nr 407, poz. 2562), podstawowym przeznaczeniem obszaru [...] jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Z kolei zgodnie z § 9 ust. 2 planu, w wyznaczonych terenach, poza zabudową mieszkaniową jednorodzinną oraz określonymi tam wariantami dopuszczalnej zabudowy (zabudową mieszkaniową wielorodzinną w określonym kształcie, zabudową usługową przy zachowaniu wskazanych ograniczeń), przewidziano możliwość realizacji między innymi terenów sportu i rekreacji, terenów zieleni urządzonej czy obiektów infrastruktury technicznej. W tym zakresie plan wyraźnie rozróżnia pojęcia "zabudowy" i "terenów", wskazując dopuszczalne przeznaczenia w sposób zamknięty i precyzyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, akceptując wcześniejsze ustalenia organów, prawidłowo wskazał, iż budynek rekreacji indywidualnej nie stanowi ani zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej czy wielorodzinnej, ani tym bardziej nie wypełnia normatywnego zakresu przeznaczenia dopuszczalnego – nie mieści się w kategorii "terenów sportu i rekreacji" rozumianych właśnie jako "tereny", a nie "zabudowa", służące takiej funkcji. Tym samym wzniesienie takiego obiektu na obszarze objętym ustaleniami planu jest wykluczone. Argumentacja powyższa została jasno wyłożona zarówno przez organy administracji, jak i przez Sąd pierwszej instancji, natomiast skarga kasacyjna nie wykazuje skutecznie błędów w ich rozumowaniu. Zarzut naruszenia art. 30 ust. 6 pkt 2 P.b., stanowiący trzon skargi kasacyjnej w zakresie planistycznym, opiera się na twierdzeniu, że doszło do nadmiernego ograniczenia prawa do zabudowy nieruchomości skarżącego. Argumentacja ta nie jest przekonująca. Wprowadzenie na danym obszarze szczegółowych zasad kształtowania zabudowy wynika z istoty planowania przestrzennego oraz funkcji aktów prawa miejscowego. Nie można uznać, że organy i Sąd pierwszej instancji dokonały wykładni rozszerzającej ograniczeń wynikających z planu na niekorzyść skarżącego. Przytoczona przez niego zasada proporcjonalności nie została naruszona. Plan miejscowy nakłada określone i dopuszczalne ograniczenia wynikające z ładu przestrzennego oraz porządku publicznego. Kwestie te mieszczą się w ramach kompetencji organów gminy, a stosowana wykładnia pozostaje w zgodzie z przyjętymi założeniami polityki przestrzennej. Pozostałe zarzuty kasacyjne – w tym odnoszące się do naruszenia art. 9, art. 126 w. zw. z art. 112 K.p.a. – nie mają doniosłego znaczenia dla istoty sprawy. Skarżący podnosi, że Prezydent był w swym działaniu niekonsekwentny. Nie poinformowano go o zawieszeniu terminów wynikających z przepisów szczególnych związanych z pandemią COVID-19. Organ natomiast prowadził czynności – skierował do skarżącego terminowe wezwanie oraz pouczenie (zob. postanowienie z dnia 22 kwietnia 2020 r. o nałożeniu obowiązku uzupełnienia zgłoszenia – k. 24 akt administracyjnych organu pierwszej instancji), jakoby ustawowe zawieszenie terminów nie miało miejsca. Opisana wyżej okoliczność nie wpływa na ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, która została wydana w granicach obowiązujących w jej dacie regulacji i z uwzględnieniem zawieszenia terminów, o jakim stanowiły przepisy tzw. "ustawy covidowej" – ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm.). J. P. dokonał zgłoszenia budowy w okresie ustawowego zawieszenia terminów w postępowaniach administracyjnych. Terminy zawieszone mocą art. 15zzs ust. 1 pkt 6 przywołanej wyżej ustawy dotyczące postępowań administracyjnych, a więc także te związane ze zgłoszeniem robót budowlanych, zaczęły biec od 24 maja 2020 r. (wobec uchylenia wspomnianego przepisu). Zatem Prezydent mógł wnieść sprzeciw do zgłoszenia do dnia 15 czerwca 2020 r. Decyzja w tym zakresie została wydana przez organ pierwszej instancji 1 czerwca 2020 r., wysłana 2 czerwca 2020 r. W kontekście opisanych okoliczności fakt nałożenia na skarżącego obowiązków uzupełnienia zgłoszenia i wystosowanie standardowego pouczenia z tym związanego, chociażby nawet skarżący poczytywał je jako mylące (odnośnie daty upływu terminu do wniesienia sprzeciwu), nie mogło wpływać na sposób obliczenia tego terminu. Bieg terminu do wniesienia sprzeciwu określały bowiem wprost ustawy – art. 30 ust. 5 P.b. w związku z odnośnymi przepisami ustawy z dnia 2 marca 2020 r. i jej nowelizacji. Brak wiedzy skarżącego o zawieszeniu terminów w początkowym okresie pandemii COVID-19 nie może skutkować uznaniem zaskarżonej decyzji za nieprawidłową. Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 7, art. 75 i art. 77 K.p.a. Skarżący twierdzi, że materiał dowodowy nie został zebrany w sposób wyczerpujący oraz nie poddano go wszechstronnej ocenie co do charakteru i przeznaczenia zamierzonego obiektu. Argument ten, mimo swej formuły, nie został skutecznie wykazany. Organy dokonały stosownych, istotnych dla sprawy ustaleń, a Sąd pierwszej instancji ocenił i zaaprobował ich wnioski jako trafne. Skarżący nie przedstawił argumentów, które podważałyby ustalenia co do zakwalifikowania planowanej budowy w kontekście planu miejscowego. Ubocznie można dodać, że nieadekwatne do okoliczności sprawy (najpewniej omyłkowe) jest zawarte w na stronie 2. skargi kasacyjnej stwierdzenie, że naruszenie przepisów postępowania doprowadziło do "błędnej kwalifikacją obiektu – jako obiektu gospodarczego". Budynek objęty zgłoszeniem J. P. nie był przez organy traktowany jako obiekt gospodarczy. W rezultacie nie można twierdzić o naruszeniu zasad postępowania dowodowego ani o niewłaściwym zastosowaniu art. 30 ust. 6 pkt 2 P.b. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając w granicach przedstawionych przez skarżącego zarzutów i uznając je za nieusprawiedliwione, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.