I OSK 13/23

SENTENCJA Dnia 24 maja 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. Sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/GI 350/22 w sprawie ze skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 31 grudnia 2021 r. nr NWXIV.7581.2.43.2021 w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 24 sierpnia 2022 r. oddalił skargę S. Sp. z o.o. na decyzję Wojewody Śląskiego z 31 grudnia 2021 r. nr NWXIV.7581.2.43.2021 w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne. Prezydent Miasta Katowice decyzją z 3 listopada 2021 r., wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735, dalej w skrócie: "k.p.a.") oraz art. 98 ust. 3, art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 1 i 5, art. 130 i art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1899, dalej: "u.g.n."), ustalił na rzecz S. Sp. z o. o. w K. (dalej: Spółka) odszkodowanie w wysokości 9 100,- zł. z tytułu utraty własności gruntu położonego w K., oznaczonego jako działka nr [...] o pow. 40 m², obręb L., pod drogę publiczną ul. [...], która stała się własnością Miasta K. z mocy prawa z dniem 30 kwietnia 2020 r., tj. z dniem, w którym decyzja Prezydenta Miasta Katowice z 25 marca 2022 r., zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że strony nie doszły do porozumienia w sprawie wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Rzeczoznawca majątkowy sporządził operat szacunkowy, w oparciu o metody przez siebie wybrane, określając wartość prawa własności działki nr [...] na kwotę 9 100,- zł., która w planie zagospodarowania przestrzennego została przeznaczona pod drogę publiczną - klasy dojazdowej (5KDD). W piśmie z dnia 27 października 2021 r. rzeczoznawca wyjaśnił, że do porównań wybrał takie nieruchomości, które były najbardziej podobne do wycenianego gruntu oraz przyjął transakcje sprzedaży gruntów przeznaczonych pod drogi zlokalizowane w dzielnicy P., a różnice pomiędzy nieruchomościami (m.in. lokalizacja) zostały uwzględnione przez zastosowanie poprawek, zgodnie z zasadami określenia wartości - metody porównywania parami w podejściu porównawczym. Lokalizacja i sąsiedztwo działki zostały ocenione najwyższą wartością, a klasa drogi klasą niższą, ponieważ ul. [...] jest drogą dojazdową, a nie drogą główną. Wojewoda Śląski, po rozpoznaniu odwołania Spółki, decyzją z 31 grudnia 2021 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu powołał się na treść art. 98 ust. 3, art. 129 ust. 5 pkt 1, art. 130, art. 134 ust. 1 i 2 oraz art. 154 ust. 1 u.g.n. w związku z § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 555, dalej: "rozporządzenie"). Podał, że 6 grudnia 2013 r Spółka nabyła na własność nieruchomość w K. przy ul. [...](obręb L.), obejmującą działki nr [...] i [...]. W tym czasie dla terenu, na którym znajdują się przedmiotowe działki brak było obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednakże wydano decyzję o warunkach zabudowy terenu. Następnie uchwałą Rady Miasta K. z 26 października 2017 r., został przyjęty miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] w rejonie ulic: [...]. W ślad za tym dokumentem z działki nr [...] powstały działki: [...], [...], [...]. Działka [...] została zakwalifikowana jako teren drogi publicznej klasy "dojazdowa". Zgodnie z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działka nr [...], zlokalizowana jest w liniach rozgraniczających drogi publicznej klasy dojazdowej. Na dzień 25 marca 2020 r., tj. dzień wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], przedmiotowa nieruchomość (tj. działka nr [...]) była przeznaczona pod drogę publiczną. W postępowaniu administracyjnym sporządzony został operat szacunkowy z 24 marca 2021 r., w którym oszacowano wartość rynkową działki nr [...] na kwotę 9 100,- zł., uwzględniając aktualne przeznaczenie gruntu według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się do § 36 ust. 4 rozporządzenia organ podał, że należy go odczytywać w ten sposób, iż zawsze ilekroć nieruchomość przejęta na własność gminy była przeznaczona pod drogę na dzień wydawania decyzji odszkodowawczej (tak jak w analizowanym przypadku), wycena wartości tej nieruchomości stanowiąca podstawę ustalenia odszkodowania winna być dokonana na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych - a więc nabytych pod inwestycje drogowe. Biegły może dokonać wyceny nieruchomości na podstawie przeznaczenia przeważającego wśród gruntów przyległych dopiero po stwierdzeniu, że nie jest możliwe określenie wartości gruntów przyległych pod drogi przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Odszkodowanie powinno odzwierciedlać faktyczną wartość utraconego prawa, dlatego kierowanie się innym przeznaczeniem nieruchomości niż to, które wynika z obowiązujących dla tej nieruchomości regulacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, winno być ostatecznością. Porządek ustalania obszaru analizowanego przez biegłego również nie jest przypadkowy, bowiem gdy dane z rynku lokalnego okażą się niewystarczające, to rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny obowiązany jest kierować się danymi z rynku regionalnego. Następnie jeżeli i rynek regionalny nie jest w stanie dostarczyć niezbędnych danych, należy kierować się przeznaczeniem nieruchomości przeważającym wśród gruntów przyległych. Tylko w tej sytuacji spełniony zostanie warunek zakładający brak możliwości uwzględnienia cen transakcyjnych nieruchomości drogowych na rynku lokalnym. Żaden przepis prawa nie nakazuje dokonywania wyceny nieruchomości poprzez porównanie gruntów znajdujących się w tej samej dzielnicy miasta, czy położonych na tym samym osiedlu. W przedmiotowej sprawie rzeczoznawca majątkowy wskazał, iż dokonał analizy rynku nieruchomości na obszarze miasta i aglomeracji, w której leży wyceniana nieruchomość, pod kątem występowania transakcji gruntami przeznaczonymi pod drogi publiczne. Biegły wyodrębnił 5 transakcji nieruchomości podobnych, a na potrzeby porównania dokonał wyboru transakcji sprzedaży gruntów położonych w innych dzielnicach miasta K. Działki, wybrane przez biegłego do porównania, znajdują się w sąsiedztwie domów jednorodzinnych i terenów niezabudowanych, łąk i lasów, posiadają dostęp do pełnego uzbrojenia technicznego, dwie z nich położone są w pasie drogi lokalnej, jedna stanowi część ulicy będącą drogą zbiorczą. Wyceniana nieruchomość również znajduje się w sąsiedztwie domów jednorodzinnych, posiada dostęp do pełnego uzbrojenia, stanowi pobocze drogi, które częściowo wykorzystywane jest jako parking. Dane z rynku lokalnego okazały się zdaniem biegłego wystarczające do dokonania wyceny wartości rynkowej prawa własności działki nr [...], a różnice między nieruchomościami wyodrębnionymi do porównania zostały uwzględnione poprzez zastosowanie stosownych poprawek, zgodnie z zasadami określania wartości - metody porównywania parami w podejściu porównawczym. Z uwagi na stwierdzoną przez biegłego stabilność cen w badanym okresie (marzec 2019 - marzec 2021), nie dokonał on aktualizacji cen transakcyjnych na dzień wyceny. Ponadto, na podstawie analizy rynku, biegły wskazał, że przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia jej wartości, w związku z czym nie zaistniały przesłanki do zastosowania § 36 ust. 3 rozporządzenia. Wysokość odszkodowania z tytułu utraty prawa własności gruntu ustala się według przeznaczenia tego gruntu w dniu wydania decyzji o podziale. Na dzień wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału działki nr [...], w wyniku którego została wydzielona działka nr [...], nieruchomość ta przeznaczona była pod drogę publiczną, zgodnie z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego dla tego terenu w 2017 r. Tym też przeznaczeniem gruntu kierował się biegły dokonując wyceny prawa własności działki nr [...]. Stąd też organ podał, że wobec istnienia danych mogących lec u podstaw analizy rynku nieruchomości na obszarze lokalnym, tj. miasta i aglomeracji, brak było podstaw do dokonania wyceny na podstawie innego przeznaczenia gruntu, aniżeli wynikającego z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na decyzję organu odwoławczego Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji stwierdził, że kwestią sporną jest wiarygodność operatu szacunkowego w oparciu, o który ustalono przysługującą stronie skarżącej wysokość odszkodowania. Wskazał, że zgodnie z art. 130 u.g.n. wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości, wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania, jak wynika z art. 134 u.g.n., stanowi wartość rynkowa nieruchomości (ust. 1). Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust. 2). Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (ust. 3). Jak natomiast wynika z art. 151 ust. 1 u.g.n., wartość rynkową nieruchomości stanowi szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej. Sąd I instancji zaakcentował, że ocena operatu szacunkowego przez organ administracji, a potem przez sąd administracyjny dokonywana jest w ograniczonym zakresie i sprowadza się przede wszystkim do oceny jego wiarygodności dowodowej. Dodatkowo, na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n., oceny prawidłowości sporządzenia operatu może dokonać organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. WSA zaznaczył, że sporny operat został sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego i prawidłowo był poddany ocenie przez organ II instancji, który stwierdził, że sporządzono go zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i brak jest podstaw do jego kwestionowania. Wskazał, że z treści art. 4 pkt 16 u.g.n. wynika, że nieruchomością podobną jest nieruchomość porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Jest przy tym oczywistym, że w niektórych sytuacjach, ze względu na specyfikę wycenianej nieruchomości, nie wszystkie te cechy muszą być uwzględniane. Ważne jest jednak aby zachowane było "podobieństwo" nieruchomości, a występujące różnice powinny być poddane korekcie w trakcie wywodu biegłego. Stan techniczno-użytkowy przedmiotowej działki stanowi teren o nawierzchni utwardzonej, stanowiącej pobocze drogi i częściowo jest wykorzystywany jako parking i jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (str. 7 i 10 operatu szacunkowego). Jako nieruchomości podobne rozumie się nieruchomości porównywalne z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, które były przedmiotem obrotu rynkowego i charakteryzują się podobieństwem co do położenia, stanu prawnego, przeznaczenia, sposobu korzystania oraz innych cech wpływających na wartość. Sąd I instancji zauważył przy tym, że podobieństwo nieruchomości nie jest równoznaczne z ich identycznością, nie oznacza ono również, że zakres występowania tych i innych cech musi być taki sam, bowiem przy wycenie uwzględnia się wagi cech rynkowych nieruchomości. Wskazał również, że zgodnie z art. 152 ust. 1 u.g.n., sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości. W konsekwencji, w ocenie Sądu I instancji, zawarte w operacie zestawienie transakcji jest zestawieniem miarodajnym ze względu na cechy nieruchomości w kontekście definicji nieruchomości podobnej oraz zawiera ich wystarczającą ilość. Rzeczoznawca w sposób precyzyjny oraz logiczny dobrał do porównania nieruchomości i ustalił względem nich odpowiednie współczynniki korygujące. Operat nie zawiera także wad świadczących o naruszeniu przez rzeczoznawcę przepisów u.g.n. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła S. Sp. z o.o. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i jej zmianę poprzez zobowiązanie Prezydenta Miasta Katowice do ustalenia wysokości odszkodowania w wysokości 22.140,00 zł, lub – o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a w każdym przypadku – o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu Spółka zarzuciła naruszenie przepisów administracyjnego prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na naruszeniu 130 ust. 1 oraz art. 134 ust. 1 i 2 oraz art. 151 ust. 1 u.g.n. poprzez zaniżenie wartości gruntu w stosunku do jego wartości rynkowej. Ponadto Spółka zarzuciła naruszenie § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 - dalej "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodziła. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był ograniczyć rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły podważyć kontrolowanego wyroku. Nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że kwestionując prawidłowość ustaleń faktycznych należy wskazać na naruszenia prawa procesowego w zakresie odnoszącym się do reguł gromadzenia i oceny materiału dowodowego. Odnosząc się do okoliczności niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zastrzeżenia autora skargi kasacyjnej w zakresie zupełności ustaleń faktycznych sprowadzały się do zarzutów kwestionujących dokonanie wszechstronnego zbadania wartości dowodowej operatu, a w konsekwencji zaniżenia wielkości przyznanego odszkodowania za działkę przejętą pod drogę. Autor skargi kasacyjnej podniósł, że w sprawie nie podjęto niezbędnych czynności, aby uzyskać dane o wszystkich koniecznych do porównania transakcjach. Wadliwość ustaleń faktycznych zakwestionował jednak wyłącznie za pośrednictwem wskazania na naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, przyjmując, że doszło do naruszenia przepisów art. 130 ust. 1, art. 134 ust.1 i 2, art. 151 ust. 1 u.g.n oraz § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Tymczasem zawarte w nich normy pełnią odmienną rolę, aniżeli reguły odnoszące się do gromadzenia i oceny materiału dowodowego. Stanowią punkt wyjścia do tego w jaki sposób ustalać wartość nieruchomości, poprzez wskazanie na rodzaj, położenie przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości przyjmowanych w konkretnym przypadku do porównania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości, że niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych, nawet jeśli błędy co do faktu są wynikiem błędów co do prawa. W istocie bowiem naruszenie przepisu prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, tj. gdy stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w obowiązującej normie prawnej. Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Jeżeli zatem, tak jak w niniejszej sprawie, skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, na skutek braku ustaleń wartości nieruchomości nadających się do porównania, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Także zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię nie może odnosić się do ustalenia faktu. Dotyczy on bowiem wyłącznie sfery prawa, a nie sfery faktów. Wykładnia to bowiem proces myślowy, który prowadzi do odkodowania z przepisów prawnych norm prawnych. W konsekwencji uznać należało, że skarga kasacyjna wobec wadliwej konstrukcji nie mogła skutecznie podważyć zaskarżonego wyroku. Mając na względzie powyższe skargę kasacyjną jako niezasadną należało oddalić na podstawie art. 184 P.p.s.a..