II SA/Gd 1094/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski (spr.), Sędziowie Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz, Sędzia NSA Alicja Stępień, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Monika Fabińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 maja 2024 r. sprawy ze skargi E. S.A. z siedzibą w na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 4 października 2023 r. nr WI-IV.7840.3.10.2020.ESD w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. UZASADNIENIE E. S.A. (dalej: inwestor, Spółka, skarżąca) zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 4 października 2023 r. o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę jednotorowej linii elektroenergetycznej 110kV relacji Gałąźna Mała – Dębnica Kaszubska. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Starosta Słupski, po rozpoznaniu wniosku inwestora, decyzją z dnia 29 stycznia 2020 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla E. S.A. obejmujący przebudowę jednotorowej linii elektroenergetycznej 110/V relacji Gałąźnia Mała – Dębnica Kaszubska zlokalizowanej na działkach nr [...]-[...] w miejscowości K., obręb ewidencyjny K. oraz na działce nr [...] w miejscowości D., w obrębie ewidencyjnym D., w gminie D. i nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności w oparciu o art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) z uwagi na wyjątkowo ważny interes strony oraz ważny interes społeczny. Wojewoda Pomorski, rozpoznając odwołanie Z. B., decyzją z dnia 2 listopada 2020 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi R. B. (następcy prawnego Z. B.), wyrokiem z dnia 6 października 2021 r. wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Gd 19/21 uchylił decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 2 listopada 2020 r. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda Pomorski, decyzją z dnia 4 października 2023 r. uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę jednotorowej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji Gałąźnia Mała - Dębnica Kaszubska, zaprojektowanej na działkach nr [...]-[...] obręb K., na działce nr [...] obręb D., gmina D. W uzasadnieniu, przywołując m. in. treść art. 35 ust. 1 oraz art. 39 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.) - w brzmieniu obowiązującym przez dniem 19 września 2020 r. – Wojewoda, przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania wskazał, że w wyroku z dnia 6 października 2021 r. Sąd nakazał wyjaśnienie kwestii legitymacji inwestora do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane, a także wyjaśnienie niedostatków ustaleń w zakresie wymogów, które przedmiotowa inwestycja winna spełniać z punktu widzenia ochrony zabytków. Sąd nie podzielił także stanowiska, że w sprawie zbędne jest weryfikowanie potrzeby legitymowania się przez inwestora zgłoszeniem wodnoprawnym na prowadzenie przez wody inne niż śródlądowe drogi wodne napowietrznych linii energetycznych i telekomunikacyjnych, czego wymaga art. 394 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne. W związku z powyższym organ odwoławczy pismem z dnia 30 marca 2023 r. wezwał inwestora do wyjaśnienia z Pomorskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków statusu terenu inwestycji (na działkach nr [...]-[...], obręb K., na działce nr [...] obręb D., gmina D.) z punktu widzenia potrzeb ochrony konserwatorskiej oraz dostarczenia Wojewodzie Pomorskiemu dokumentu zawierającego stanowisko Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w tej sprawie a także do wyjaśnienia z Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej Wód Polskich charakteru wód na działce nr [...] obręb K., skonfrontowania ich z planowanym przebiegiem linii i ustalenia ze wskazanym organem, czy konieczny jest wymóg zgłoszenia z art. 394 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego oraz dostarczenia Wojewodzie Pomorskiemu dokumentu zawierającego stanowisko w/w organu w tej sprawie. W odpowiedzi na powyższe inwestor w piśmie z dnia 13 kwietnia 2023 r. przedstawił decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku z dnia 9 maja 2017 r. oraz pismo Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 6 września 2017 r. Wojewoda Pomorski, w piśmie z dnia 26 kwietnia 2023 r., poinformował inwestora, że przedłożona decyzja dotyczy braku konieczności przeprowadzenia postępowania odnośnie zwolnienia z zakazów, które były wymienione w art. 881 ust. 1 nieobowiązującej już ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r., poz. 469) nie odnosi się natomiast do art. 394 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego, zgodnie z którym zgłoszenia wodnoprawnego wymaga prowadzenie przez wody inne niż śródlądowe drogi wodne napowietrznych linii energetycznych i telekomunikacyjnych. Natomiast przedłożone ponownie pismo z dnia 6 września 2017 r., znajdujące się już wcześniej w aktach sprawy, jest niewystarczające. Nie odnosi się bowiem do potrzeb ochrony konserwatorskiej terenu inwestycji. W związku z powyższym organ odwoławczy ponownie wezwał inwestora o dostarczenie dokumentów wymienionych w piśmie z dnia 30 marca 2023 r. pod rygorem braku kompletnej dokumentacji niezbędnej do uzyskania pozytywnej decyzji zezwalającej na budowę inwestycji. W dniu 29 maja 2023 r. inwestor zwrócił się z wnioskiem o wydłużenie terminu uzupełnienia dokumentacji do dnia 31 sierpnia 2023 r., na co organ odwoławczy w piśmie z dnia 1 czerwca 2023 r. wyraził zgodę. W związku z faktem, że inwestor nie uzupełnił żądanej dokumentacji w zakreślonym terminie, Wojewoda Pomorski decyzją z dnia 4 października 2023 r. uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na przebudowę jednotorowej linii elektroenergetycznej 110kV relacji Gałąźnia Mała – Dębnica Kaszubska. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Spółka zarzuciła decyzji Wojewody Pomorskiego naruszenie art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 6 i 7 k.p.a. poprzez niepodanie w komparycji decyzji przepisów prawa materialnego, na których organ II instancji oparł swoje rozstrzygnięcie, to jest art. 394 ust. 1 pkt. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1478 ze zm.) jak i art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.). Zarzuciła ponadto naruszenie art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 8 § 1 k.p.a., poprzez wyciągnięcie błędnych wniosków z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, to jest przyjęcie braku legitymowania się przez skarżącego pozwoleniem lub uzgodnieniem robót budowlanych na obszarze objętym ochroną konserwatorską, jak i brakiem legitymowania się zgodą - zgłoszeniem wodnoprawnym na wykonanie robót związanych z przebudową linii 110 kV na nieruchomości, przez którą przepływa rzeka S. W związku z powyższym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto wniosła o przeprowadzenie dowodu z następujących dokumentów: pisma Państwowego Gospodarstwa Wodnego - Wody Polskie z dnia 27 lipca 2023 r., zaświadczenia Państwowego Gospodarstwa Wodnego - Wody Polskie z dnia 25 października 2023 r. oraz zawiadomienia Państwowego Gospodarstwa Wodnego - Wody Polskie o przyjęciu zgłoszenia wodnoprawnego z dnia 25 października 2023 r. na okoliczność legitymowania się przez skarżącą zgodą - zgłoszeniem wodnoprawym do przeprowadzenia robót związanych z przebudową linii na działce nr [...] obr. [...] gm. D., przez którą płynie rzeka S. a także pisma Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 19 czerwca 2023 r. na okoliczność legitymowania się przez skarżącą zgodą na przeprowadzenie robót związanych z przebudową linii 110 kV na nieruchomościach obejmujących działki nr: [...]-[...] obręb K. dz. Nr [...], obręb D., Gmina D. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację i stanowisko, jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od zarzutów i wniosków podniesionych w treści skargi. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Pomorskiego uchylająca rozstrzygnięcie organu I instancji i odmawiająca zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę jednotorowej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji Gałąźnia Mała - Dębnica Kaszubska, zaprojektowanej na działkach nr [...]-[...] obręb K., na działce nr [...] obręb D., gmina D. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w wyniku wykonania prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 października 2021 r., wydanego w sprawie sygn. akt II SA/Gd 19/21, którym Sąd ten uchylił wydaną uprzednio decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 2 listopada 2020 r. utrzymującą w całości decyzję Starosty Słupskiego z dnia 29 stycznia 2020 r. Zgodnie z treścią przepisu art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Powyższe oznacza, że zarówno organ i skarżący, ale także Sąd orzekający w rozpoznanej sprawie związani są wyrokiem WSA w Gdańsku z dnia 6 października 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 19/21. Wyrok WSA w Gdańsku miał charakter kasacyjny (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.). W związku z tym, w ramach wykonania tego orzeczenia, organ miał obowiązek zastosować się do treści przepisu art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W przedmiotowym wyroku Sąd nakazał Wojewodzie Pomorskiemu wyjaśnienie kwestii związanej z legitymowaniem się przez inwestora prawem do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane. Ponadto nakazał wyjaśnienie statusu terenu inwestycji z punktu widzenia potrzeb konserwatorskich i ustalenie, czy obszar objęty inwestycją bądź obiekty znajdujące się na nim są wpisane do rejestru zabytków lub do gminnej ewidencji zabytków. W ocenie Sądu, przedłożone przez inwestora uzgodnienie konserwatorskie z dnia 6 września 2017 r. dotyczyło bowiem kwestii związanych z potrzebą prowadzenia badań archeologicznych wyprzedzających realizację inwestycji, czyli materii uregulowanej w art. 31 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a nie pozwolenia bądź uzgodnienia robót budowlanych w trybie art. 39 Prawa budowlanego. Dodatkowo Sąd uznał, że dla ustalenia potrzeby dokonania zgłoszenia wodnoprawnego na prowadzenie przez wody inne niż śródlądowe drogi wodne napowietrznych linii energetycznych i telekomunikacyjnych, konieczne jest ustalenie charakteru wód na działce [...] i skonfrontowanie ich z planowanym przebiegiem linii. Z akt sprawy wynika, że pełnomocnik skarżącej - przy piśmie z dnia 21 października 2022 r. - nadesłał do organu odwoławczego prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w Słupsku IX Wydział Cywilny z dnia 19 listopada 2021 r., sygn. akt IX Ns 284/21 o ustanowieniu służebności przesyłu na działkach nr [..] i [..] położnych w miejscowości K., gm. D. i prawa korzystania z tych nieruchomości. Tym samym pierwsza z kwestii, których ustalenie nakazał Sąd, została wystarczająco wyjaśniona. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda Pomorski, w piśmie z dnia 30 marca 2023 r., wezwał inwestora do wyjaśnienia z Pomorskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków statusu terenu inwestycji (na działkach nr [...]-[...], obręb K., na działce nr [...] obręb D., gmina D.) z punktu widzenia potrzeb ochrony konserwatorskiej oraz dostarczenia dokumentu zawierającego stanowisko Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w tej sprawie. Ponadto wezwał do wyjaśnienia z Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej Wód Polskich charakteru wód na działce nr [...] obręb K., skonfrontowania ich z planowanym przebiegiem linii i ustalenia ze wskazanym organem, czy konieczny jest wymóg zgłoszenia z art. 394 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego oraz dostarczenia dokumentu zawierającego stanowisko w/w organu w tej sprawie. W odpowiedzi na powyższe inwestor, przy piśmie z dnia 13 kwietnia 2023 r. przedłożył znajdujące się już w aktach sprawy pismo Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 6 września 2017 r. oraz decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku z dnia 9 maja 2017 r. Uznając, że przedłożone przez inwestora dokumenty nie spełniają wytycznych wskazanych w wyroku z dnia 6 października 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 19/21 organ odwoławczy ponownie wezwał inwestora do przedłożenia dokumentów wskazanych w piśmie z dnia 30 marca 2023 r. Pomimo przedłużenia, na wniosek inwestora, terminu do przedłożenia żądanych dokumentów Spółka – do dnia wydania zaskarżonej decyzji - nie wypełniła nałożonego zobowiązania. Zauważyć jednocześnie należy, że na etapie skargi do sądu administracyjnego skarżąca Spółka przedłożyła m. in.: pismo Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 19 czerwca 2023 r., z którego wynika, że trasa planowanego zamierzenia na działkach nr [...]-[...] obr. K. oraz działce nr [...], obr. D., Gmina D. nie koliduje ze strefami ochrony konserwatorskiej i w związku z tym nie zachodzi potrzeba wykonania badań archeologicznych. Dodatkowo Spółka przedłożyła zawiadomienie z dnia 25 października 2023 r. Państwowego Gospodarstwa Wodnego - Wody Polskie o przyjęciu zgłoszenia wodnoprawnego dokonanego przez Spółkę dotyczącego prowadzenia przez wody inne niż śródlądowe drogi wodne napowietrznej linii energetycznej 110kV relacji Gałąźnia Małą – Dębnica Kaszubska- dz. nr [...] obr.[...] gm. D. (rz. S.) oraz zaświadczenie Państwowego Gospodarstwa Wodnego - Wody Polskie z dnia 25 października 2023 r. o braku wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia wodnoprawnego. Przedłożenie w trakcie postępowania sądowego dowodu na okoliczności, które miały znaczenie przy rozstrzyganiu sprawy w postępowaniu administracyjnym może być oceniane w kategoriach naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. - por. wyrok NSA z dnia 26 października 2023 r., sygn. akt II OSK 276/21 – wszystkie przywoływane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępnej na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Nie ulega wątpliwości, że dołączone do skargi dokumenty stanowią nowe dowody w sprawie. Niemniej jednak należy zauważyć, że z wskazanego powyżej przepisu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wynika, że przesłanką wznowienia postępowania (a tym samym uchylenia decyzji ostatecznej przez sad administracyjny) jest to by nowy dowód w sprawie był nieznany organowi, ale istniał w dacie wydania decyzji. W niniejszej sprawie kryterium to spełnia tylko jeden z przedłożonych Sądowi dokumentów, a mianowicie pozytywna opinia Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 19 czerwca 2023 r. o planowanej inwestycji. Natomiast przedłożone zgłoszenie wodnoprawne zostało przyjęte przez organ w dniu 25 października 2023 r., a zatem już po wydaniu (co miało miejsce 4 października 2023 r.) zaskarżonej do Sądu decyzji. W konsekwencji nie może być ono uznane jako nowa okoliczność, istniejąca w dacie orzekania przez organ. W ocenie Sądu, ujawnienie w toku postępowania sądowego istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej dokumentów istniejących w dniu wydania decyzji i nieznanych organowi administracji publicznej, jak również dokumentów, które powstały już po wydaniu decyzji, wyklucza możliwość przyjęcia, że zaistniała w sprawie podstawa do uchylenia decyzji o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1b p.p.s.a. Reasumując uznać należy, że decyzja Wojewody Pomorskiego jest prawidłowa. Organ odwoławczy, po bezskutecznym wezwaniu inwestora do uzupełnienia dokumentacji niezbędnej do uzyskania pozytywnej decyzji zezwalającej na budowę zasadnie uchylił zaskarżoną decyzję i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Okoliczności tej nie zmienia pismo z dnia 19 czerwca 2023 r. Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, albowiem na dzień wydania kwestionowanego rozstrzygnięcia nie została wyjaśniona okoliczność związana ze zgłoszeniem wodnoprawnym. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.