I OSK 1787/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant: Starszy asystent sędziego Agnieszka Kozik po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P[...] S.A. z siedzibą w Lublinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 725/19 w sprawie ze skargi P[...] S.A. z siedzibą w Lublinie na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 13 lutego 2019 r. nr 96/S/2019 w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 listopada 2019r. sygn. akt I SA/Wa 725/19, oddalił skargę P[...] S.A. w Lublinie na decyzję Wojewody Mazowieckiego - Delegatury w Siedlcach z dnia 13 lutego 2019 r. nr 96/S/2019 w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Sąd I instancji podzielił w pełni stanowisko organu dotyczące oceny sporządzonego przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego B. Ł. (uprawnienie nr [...]) operatu szacunkowego z dnia 25 lipca 2018 r., który stanowił podstawę do określenia wysokości przyznanego Z. H. odszkodowania za szkody powstałe w wyniku budowy linii średniego napięcia odpowiadającej obniżeniu wartości jego nieruchomości na dzień 26 kwietnia 1976 r. (dzień ograniczenia prawa własności) oraz wartości nieruchomości na dzień 18 lipca 2018 r. Nadto zdaniem Sądu I instancji, słusznie przyjął organ, że biegły sporządzając operat niepotrzebnie przystąpił do ustalenia powierzchni pasa technologicznego, ale uchybienie to nie dotyczyło wiedzy specjalistycznej, lecz niewłaściwego zastosowania przepisów prawa i nie miało wpływu na wynik sprawy. Końcowo Sąd zauważył, że organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły, powinien jednak dokonać oceny operatu pod względem formalnym. Na powyższe rozstrzygnięcie skargę kasacyjną złożyła P[...] S. A. z siedzibą w Lublinie zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu zarzucono: 1) mające istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a poprzez jego zastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji gdy zaskarżona decyzja naruszała art. 7 k.p.a., w zw. z art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 84 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy odszkodowanie w niniejszej sprawie zostało ustalone na podstawie operatu szacunkowego z dnia 25.07.2018 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego B. P. Ł., przy czym: - biegły z zakresu tej specjalności nie ma wystarczających wiadomości specjalnych niezbędnych do samodzielnego sporządzenia opinii w niniejszej sprawie, a w szczególności nie jest w stanie samodzielnie określić powierzchni nieruchomości niezbędnej przedsiębiorcy przesyłowemu do prawidłowego z niej korzystania, co ściśle uzależnione jest od rodzaju linii /jej napięcia/, układu w jakim jest zbudowana, czy linia zbudowana jest w obostrzeniu, a jeśli tak to jakiego stopnia, oraz położenia linii (miejsca, gdzie jest zlokalizowana); - zgodnie z zarządzeniem Nr ZDG/GR/RI/IP/816/2013 z dnia 24.04.2013 r., w którym występuje odwołanie do zarządzenia Wiceprezesa Zarządu P[...] S.A. z siedzibą w Lublinie z dnia 23.04.2013 r. (przywołanego przez biegłego w przedmiotowej opinii), podana jest inna niż przyjęta przez biegłego szerokość pasa eksploatacyjnego dla napowietrznej linii elektroenergetycznej SN 15 kV, która wynosi 2 m (po 1 m od osi linii) i jest przyjmowana w spółce P[...] S.A. za obowiązującą; - biegły do obliczenia wysokości odszkodowania posłużył się współczynnikiem powierzchni pasa eksploatacyjnego, natomiast zarówno Sąd I-ej Instancji, jak i Organ Ii-ej Instancji zgodnie twierdzą, że w operacie szacunkowym w ogóle nie było podstaw do jego uwzględnienia; - biegły przyjął do porównania z nieruchomością wnioskodawcy nieruchomości, które ze względu na swoją powierzchnię - nie są nieruchomościami podobnymi w rozumieniu przepisu art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.) (vide: tabela nr 1, str. 12 opinii). 2) mające istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: przepisu art. 128 ust. 4 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w zw. z art. 151 p.p.s.a., a w konsekwencji oddalenie skargi, podczas gdy trwają prace związane z przebudową linii energetycznej "SN Pierścień Południowy w S[...] ul. [...] i przyległe" zmierzające do przebudowy rzeczonej linii, w tym do usunięcia jej fragmentu z nieruchomości Z. H. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o: a) samodzielne uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyroku z dnia 15 listopada 2019 r. wydanego w sprawie sygn. akt I SA/Wa 725/19 oraz wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego i zasądzenie ich na rzecz Skarżącej - spółki P[...] S. A. z siedzibą w Lublinie, b) uwzględnienie w całości skargi z dnia 11 marca 2019 r. złożonej od decyzji Wojewody Mazowieckiego Nr 96/S/2019 z dnia 13 lutego 2019 r. wydanej w sprawie Nr SPN- S 7581.58.2018.BZ(EŁ); 2) w przypadku - gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uwzględnił żądania jak wyżej oraz nie uchylił zaskarżonego wyroku na posiedzeniu po ponownym rozpoznaniu sprawy i nie uwzględnił w całości skargi spółki P[...] S. A. z siedzibą w Lublinie z dnia 11 marca 2019 r. - wnoszę o przedstawienie niniejszej skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu oraz jej rozpoznanie na rozprawie, a następnie: a) uwzględnienie niniejszej skargi kasacyjnej poprzez uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, I Wydział z dnia 15 listopada 2019 r. wydanego w sprawie sygn. akt I SA/Wa 725/19, a następnie, stosownie do przepisu art. 188 p.p.s.a., uchylenie w całości decyzji Wojewody Mazowieckiego Nr 96/S/2019 z dnia 13.02.2019 r. wydanej w sprawie Nr SPN-S 7581.58.2018.BZ(EŁ); b) zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania według norm prawem przepisanych; ewentualnie: c) uwzględnienie niniejszej skargi kasacyjnej poprzez uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, I Wydział z dnia 15 listopada 2019 r. wydanego w sprawie sygn. akt I SA/Wa 725/19 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi; d) zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259), dalej: p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Dlatego też rozpoznając niniejszą skargę Sąd Kasacyjny związany był zarzutami skargi. Zarzuty skargi kasacyjnej, zostały oparte na obydwu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W takiej sytuacji co do zasady w pierwszej kolejności winne zostać rozpoznane zarzuty naruszenia prawa procesowego. Jednak w niniejszej sprawie zarzuty naruszenia prawa procesowego zostały powiązane ściśle z naruszeniem prawa materialnego, z tego względu rozpoznane zostaną łącznie. Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolował zgodność z prawem decyzji Wojewody Mazowieckiego, wydanej w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu czasowego ograniczenia korzystania z nieruchomości. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego sporządzony w sprawie operat szacunkowy określający wartość szkód powstałych na przedmiotowej nieruchomości należało uznać za wiarygodny dowód sprawie. Skarżący kwestionuje powyższe zapatrywanie podnosząc, że wykorzystany przez organ operat zostały sporządzone z wadami. Skutkiem powyższego było nieprawidłowe oszacowanie wysokości odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości na skutek wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości. Na wstępie należy przypomnieć uwarunkowania prawne, z jakimi mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Jak stanowi art. 124 ust. 1 u.g.n., starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie zaś z art. 128 ust. 4 u.g.n., odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Zgodnie z kolei z art. 130 ust. 2 u.g.n., ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Szczegółowe zasady wyceny nieruchomości przeznaczonych dla różnych celów, jako przedmiotu różnych praw oraz w zależności od rodzaju nieruchomości i jej przeznaczenia, w dacie wydawania kwestionowanych decyzji regulowało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), które zostało uchylone z dniem 9 września 2023 r. Przepisy tego rozporządzenia regulowały szereg zagadnień dotyczących wyceny nieruchomości, a przede wszystkim szczegółowe zasady dotyczące określania wartości nieruchomości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny. Natomiast § 43 ust. 1 stanowi, że przy określaniu wartości poniesionych szkód na nieruchomości, o których mowa w art. 128 ust. 4 ustawy, uwzględnia się w szczególności: (1) stan zagospodarowania nieruchomości na dzień wydania decyzji odpowiednio o wywłaszczeniu, ograniczeniu sposobu korzystania albo zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości oraz stan zagospodarowania nieruchomości na dzień zakończenia działań uzasadniających wydanie tej decyzji; (2) utratę pożytków w okresie od dnia wydania decyzji do dnia zakończenia działań uzasadniających jej wydanie. Z kolei z § 43 ust. 3 rozporządzenia wynika, że przy określaniu zmniejszenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 128 ust. 4 ustawy, uwzględnia się: (1) zmianę warunków korzystania z nieruchomości; (2) zmianę przydatności użytkowej nieruchomości; (3) trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości; (4) skutki spowodowane obowiązkiem udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 ustawy. Wbrew stanowisku Skarżącej Spółki, ocenę Sądu I instancji dotyczącą oceny sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, należy uznać za prawidłową. Skarżąca wadliwość sporządzonego w sprawie operatu opiera przede wszystkim na okoliczności, że powołany w sprawie rzeczoznawca nie ma wiadomości specjalnych do sporządzenia opinii w niniejszej sprawie. Jednak jak stanowią powołane wyżej przepisy, opinię szacunkową sporządza rzeczoznawca majątkowy (art. 130 ust. 2 u.g.n). Takie też uprawnienia posiada B.Ł. (nr uprawnień [...]). Zatem sam ustawodawca wskazał, że to rzeczoznawca majątkowy, a nie inny biegły, ma sporządzić opinię w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania, w tym także za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126. W tej sytuacji czynienie zarzutu, że biegły sporządzający w sprawie opinię nie posiada stosownych wiadomości specjalnych do jej sporządzenia, nie może odnieść skutku. Również pozostałe zarzuty skargi odnoszące się do wadliwości sporządzonego w sprawie operatu nie mogą odnieść skutku. Specyfika oceny dowodu z opinii biegłego wyraża się w tym, że sfera merytoryczna opinii kontrolowana jest przez organ (sąd administracyjny), który nie posiada wiadomości specjalnych. Opinia biegłego podlega zatem ocenie organu i ewentualnie sądu administracyjnego z uwzględnieniem kryteriów oceny tego rodzaju dowodu takich jak poziom wiedzy biegłego, podstawy teoretyczne i faktyczne opinii, sposób motywowania sformułowanego stanowiska, stopień stanowczości wyrażonych w niej ocen oraz ich zgodność z zasadami logiki i wiedzy powszechnej. Jeżeli operat szacunkowy nie budzi wątpliwości co do spójności, logiczności, zupełności, nie zawiera nieścisłości ani nie pomija istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów – a tak jest w niniejszej sprawie – to podważenie prawidłowości jego sporządzenia może nastąpić na mocy przepisu art. 157 ust. 1 i 3 u.g.n. tylko przez organizację zawodową rzeczoznawców. W świetle tego przepisu, tylko organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych władna jest dokonać merytorycznej oceny zawartości operatu szacunkowego (por. wyrok NSA w Warszawie z 5 lutego 2015 r., I OSK 1224/13, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z możliwości tej jednak Skarżąca Spółka nie skorzystała, dokonując własnej oceny, której twierdzenia stanowią tylko wyraz niezadowolenia z wyliczonej przez biegłego kwoty odszkodowania. Jeżeli strona kwestionuje ustalenia operatu, zastosowaną metodologię, dobór nieruchomości podobnych, przyjęte wskaźniki korygujące, wkraczając tym samym w wiedzę fachową, powinna przedstawić stosowne dowody przemawiające za wadliwością takiego operatu. Natomiast wyłącznie subiektywne przekonanie strony o nieprawidłowym ustaleniu wysokości odszkodowania, które nie zostały poparte stosownymi dowodami, nie może prowadzić do uznania, że operat szacunkowy z 25 lipca 2018 r. sporządzono niezgodnie z przepisami prawa. Samo niezadowolenie strony z opinii biegłego czy też przekonanie strony o nieprawidłowości sporządzonej wyceny nieruchomości, jeżeli nie jest potwierdzone obiektywnie weryfikowalnymi dowodami, jest niewystarczające dla skutecznego podważenia jej wiarygodności. Ponadto w badanej sprawie rzeczoznawca majątkowy w piśmie z 16 września 2018r. o odniósł się do zarzutów Skarżącej kasacyjnie, dotyczących wadliwości sporządzonej w sprawie opinii. Podniesione tam zarzuty są tożsame z zarzutami skargi, jak również z zarzutami skargi kasacyjnej. W piśmie tym biegły szczegółowo odniósł się do kwestii doboru nieruchomości podobnych oraz szerokości pasa obszaru gruntu objętego odszkodowaniem z tytułu szkód powstałych w wyniku przeprowadzenia prac związanych z lokalizacją napowietrznej linii elektroenergetycznej średniego napięcia. Zdaniem Naczelnego Sądu, także katalog nieruchomości podobnych uwzględnionych przez biegłego w ramach dokonywanej wyceny, nie budzi zastrzeżeń dających podstawy do zakwestionowania prawidłowości operatu w tym zakresie. Porównywalność nieruchomości w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n., nie oznacza identyczności parametrów, tylko wspólność istotnych cech rynkowych mających zasadniczy wpływ na wartość nieruchomości. Jest to zatem więź polegająca na podobieństwie, a nie na tożsamości. Ustalenie zaś, które cechy nieruchomości mają najistotniejsze znaczenie w konkretnym przypadku, zależy od oceny rzeczoznawcy wyposażonego nie tylko w szczególne kompetencje ustawowe, ale także posiadającego profesjonalną wiedzę na temat czynników oddziaływających na wartość nieruchomości. Zatem sam różnica w powierzchni szacowanych działek nie może stanowić o wadliwości sporządzonego w sprawie operatu. Różnice w tym zakresie pomiędzy nieruchomościami przyjętymi do porównań, a nieruchomością wycenianą podlega natomiast uwzględnienia we współczynniku korygującym, co też w niniejszej sprawie miało miejsce (vide:tabela na stronie 13 operatu). O wadliwości operatu nie stanowi też kwestia przyjętej przez biegłego powierzchni pasa eksploatacyjnego. Z opinii wynika bowiem, że ustalona powierzchnia pasa technologicznego odpowiada całej powierzchni przedmiotowej działki i w odniesieniu do tej ostatniej powierzchni odszkodowanie zostało wyliczane. Wadliwość stanowiska biegłego w tym zakresie nie miała zatem znaczenia w dalszym procesie wyceny i nie miała wpływu na wysokość ustalonego odszkodowania, co zasadnie zauważył zarówno organ, jak i Sąd Wojewódzki. Wreszcie za bezzasadny należy uznać zarzut opisany w pkt 2 petitum skargi, a odnoszący się do prac związanych z przebudową linii energetycznej "SN Pierścień Południowy w Siedlcach ul. O. i przyległe", zmierzających do usunięcia jej fragmentu z nieruchomości Z H. W badanej sprawie zostało przyznane odszkodowanie za tzw. quasi-wywłaszczenie, a więc wywłaszczenia, które nie polega na odjęciu praw przysługujących względem nieruchomość, lecz na ograniczeniu możliwości ich pełnej realizacji, co wynika z regulacji art. 128 ust. 4. Powyższe ograniczenie wynikało z decyzji Wydziału Gospodarki Terenowej Urzędu Miasta Siedlce z 26 kwietnia 1976 r. Również stan przedmiotu wyceny określany był na dzień 26 kwietnia 1976 r., co wynika także z opinii rzeczoznawcy majątkowego (k. 6 opinii). Kwestionowana przed Sądem Wojewódzkim decyzja ustalająca odszkodowanie odnosiła się zatem już do stanu historycznego. Kwestia aktualnych losów inwestycji, która była realizowana na przedmiotowej nieruchomości w latach siedemdziesiątych ubiegłego wieku, nie ma więc znaczenia w niniejszym postępowaniu. Powyższe okoliczności sprawiają, że Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż dokonana przez Sąd I instancji ocena operatu szacunkowego w swych wywodach i spostrzeżeniach nie wykracza poza tak wyznaczone ramy kontroli legalności decyzji ustalającej wysokość odszkodowania za szkody powstałe wskutek założenia i przeprowadzenia linii elektroenergetycznej. W tych warunkach podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, a także przepisów postępowania należy uznać za bezzasadne. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, za podstawę rozstrzygnięcia przyjmując art. 184 p.p.s.a. Z uwagi na brak podstawy prawnej, nie uwzględniono wniosku uczestnika postępowania o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji.