II OSK 60/24

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku L.N. i K.N. o zmianę postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2023 r. sygn. akt II OZ 400/23 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji Starosty Międzychodzkiego z dnia 5 grudnia 2022 r. w sprawie ze skargi kasacyjnej L.N. i K.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 września 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 229/23 w sprawie ze skargi L.N. i K.N. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 6 marca 2023 r. nr IR-IV.7721.4.2023.7 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego postanawia: oddalić wniosek. UZASADNIENIE Wyrokiem z 28 września 2023 r., IV SA/Po 229/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Poznaniu oddalił skargę L.N. i K.N. (skarżący) na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z 6 marca 2023 r., nr IR-IV.7721.4.2023.7 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Wcześniej postanowieniem tegoż sądu z 23 maja 2023 r. odmówiono wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Na skutek zażalenia skarżących Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) postanowieniem z 6 lipca 2023 r., II OZ 400/23 uchylił zaskarżone postanowienie i odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji Starosty M. z 5 grudnia 2022 r. Według NSA, chociaż sąd pierwszej instancji podał w uzasadnieniu swego postanowienia częściowo błędną argumentację, to jednak wnioskowanie co do niezasadności wniosku o wstrzymanie wykonania zarówno decyzji organu I instancji jak i zaskarżonej decyzji było uprawnione. W tym zakresie NSA wskazał, że argumentacja skarżących nie jest wystarczająca do udzielenia ochrony tymczasowej, bowiem bez przytoczenia konkretnych okoliczności, które wskazywałyby na niebezpieczeństwo doprowadzenia do nieodwracalnych skutków wykonania obydwu decyzji nie można wstrzymać ich wykonania. Wyjaśnił, że samo wykonanie obiektu budowlanego jest zdarzeniem faktycznym, a nie prawnym, nie można zatem uznać, że zrealizowanie inwestycji doprowadzi do skutków o charakterze nieodwracalnym. Nadto, na obecnym etapie postępowania niebezpieczeństwo wyrządzenia szkody bądź powstania trudnych do odwrócenia skutków ma wymiar wyłącznie hipotetyczny, bowiem opiera się na przypisywaniu robotom budowlanym negatywnych skutków, które realizować się mają dopiero w przyszłości w stosunku do nieistniejącego (planowanego) zamierzenia budowlanego. NSA dodatkowo nadmienił, że inwestor ma prawo do rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, przy czym, to on ponosi ryzyko ich prowadzenia przed rozpoznaniem skargi, czy też skargi kasacyjnej. Zwrócił także NSA uwagę na szczególny charakter wstrzymania wykonania tej decyzji, który został podkreślony przez ustawodawcę w art. 35a ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2020, poz. 1333 ze zm.). W efekcie NSA przyjął, że skarżący ani we wniosku, ani w zażaleniu nie uprawdopodobnili, aby wykonanie decyzji przed ich skontrolowaniem przez sąd mogło doprowadzić do wyrządzenia szkody znacznych rozmiarów, bądź wywołać sytuację, w której powrót do stanu poprzedniego będzie w zasadzie niemożliwy. Skarżący wnieśli skargę kasacyjną od wskazanego na wstępie wyroku WSA w Poznaniu z 28 września 2023 r., a w piśmie procesowym z 29 marca 2024 r. wnieśli o wstrzymanie wykonania decyzji Starosty M. z 5 grudnia 2022 r. do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Uzasadniając wniosek podano, że 13 marca 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu (SKO) wydało postanowienie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji Burmistrza Gminy S. z 10 lutego 2020 r., SKO.OŚ.405.36.2024. Zdaniem skarżących rozstrzygnięcie to powoduje konieczność wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Wojewody Wielkopolskiego oraz poprzedzającej jej decyzji Starosty M. Stanowisko SKO pokazuje bowiem, iż brak wstrzymania wykonania decyzji może doprowadzić do nieodwracalnych skutków. Wybudowanie "ogromnego" obiektu handlowego oraz parkingu na 57 miejsc parkingowych będzie niezwykle trudne do odwrócenia. Ewentualne późniejsze uchylenie zaskarżonej decyzji może też rodzić roszczenia odszkodowawcze wobec organów administracji. Nie bez znaczenia pozostają nieodwracalne skutki dla środowiska. Stąd też wstrzymanie zaskarżonej decyzji do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia niniejszej skargi jest konieczne i w pełni uzasadnione. W odpowiedzi na ww. wniosek uczestnicy postepowania – A.S. i Z.S. – wnieśli o jego oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek nie podlega uwzględnieniu. W związku z tym, że aktualnie przedmiotem rozpoznania Naczelnego Sądu Administracyjnego jest kolejny wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji złożony po wydanym przez ten Sąd postanowieniu o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, w sprawie znajduje zastosowanie art. 61 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023, poz. 1634 ze zm., Ppsa). Zgodnie z tym przepisem postanowienie w sprawie wstrzymania aktu lub czynności, wydane na podstawie art. 61 § 2 i 3 Ppsa, sąd może zmienić lub uchylić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności. Przepis ten, na mocy art. 193 Ppsa, stosuje się odpowiednio również do postanowień wydanych przez NSA. Warunkiem zmiany postanowienia jest zmiana takich okoliczności, które warunkowały jego podjęcie, tj. były analizowane przy wydawaniu postanowienia w przedmiocie wstrzymania wykonania aktu. W doktrynie podnosi się, że uchylenie postanowienia wstrzymującego wykonanie aktu będzie spowodowane okolicznościami wskazującymi na ustanie bytu przesłanek wymienionych w art. 61 § 3 Ppsa, albo ujawnienia, że od początku nie istniało zagrożenie wystąpienia negatywnych zjawisk wymienionych w tym przepisie. Podstawę zmiany będą stanowić okoliczności wskazujące na wzrost lub osłabienie zagrożenia tymi zjawiskami albo tylko na potrzebę zmiany zakresu wstrzymania wykonania aktu lub czynności (J. Borkowski, Monitor Prawny 2005.14.675, Lex 48620/4). Postępowanie wpadkowe dotyczące złożonego przez skarżących wniosku o zmianę postanowienia NSA z 6 lipca 2023 r. w sprawie wstrzymania wykonania decyzji powinno zatem mieć na celu ocenę, czy zmieniły się okoliczności, które były podstawą zastosowania ochrony tymczasowej w poprzednim, prawomocnie zakończonym postępowaniu wpadkowym dotyczącym tej kwestii. Złożony zatem wniosek, jak należało przyjąć w trybie art. 61 § 4 Ppsa o zmianę postanowienia w sprawie wstrzymania wykonania decyzji, może być uwzględniony w razie zmiany okoliczności. Ustawodawca formułując przesłankę zmiany okoliczności nie precyzuje jej bliżej, jednak dokonując wykładni tej przesłanki bezspornie można stwierdzić, że nie każda zmiana każdych okoliczności będzie uzasadniała uwzględnienie wniosku, ale tylko zmiana takich okoliczności, które mają istotne znaczenie z punktu widzenia potrzeby utrzymania ochrony tymczasowej. W rozpoznawanej sprawie – w ocenie Sądu – skarżący nie wskazali istotnych nowych okoliczności, które miały miejsce po wydaniu przez NSA postanowienia z 6 lipca 2023 r. o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji i decyzji Starosty M. z 5 grudnia 2022 r. Przesłankami wstrzymania wykonania decyzji jest niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wskazywane okoliczności powinny kwestionować ziszczenie się tych przesłanek, czego jednak w rozpoznawanym wniosku nie uwzględniono. Fakt, że SKO postanowieniem z 13 marca 2024 r. wstrzymało wykonanie decyzji Burmistrza Gminy S. z 10 lutego 2020 r., stwierdzającej brak konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia polegającego na budowie obiektu handlowo-usługowego w S. na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], obręb S., gmina S. i określającej środowiskowe uwarunkowania zgody na to przedsięwzięcie, nie świadczy jeszcze o tym, że rozpoznawany aktualnie wniosek skarżących winien zostać uwzględniony. Okoliczność powyższa nie była analizowana przy wydawaniu postanowienia NSA z 6 lipca 2023 r. w przedmiocie wstrzymania wykonania aktu. Zdaniem Sądu ta jedyna okoliczność podniesiona w obecnie rozpoznawanym wniosku nie daje podstawy do zmiany postanowienia NSA z 6 lipca 2023 r. Należy bowiem przyjąć, że nie można zakwalifikować jej jako mającą istotne znaczenie i wpływ na rozpoznanie wniosku o uchylenie postanowienia o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze, jak również decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. We wniosku nie przedstawiono rzeczowej argumentacji, która mogłyby świadczyć, że w sprawie wystąpiły przesłanki z art. 61 § 3 Ppsa. Samo wstrzymanie wykonania przez SKO odrębnej decyzji Burmistrza Gminy S. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia, a poddanej kontroli w postępowaniu nieważnościowym, nie daje dostatecznych podstaw do przyjęcia, że ziściła się przesłanka dająca podstawę do zmiany postanowienia NSA w przedmiocie ochrony tymczasowej w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 61 § 4 w związku z art. 193 Ppsa, orzekł jak w sentencji.