II SAB/Bd 153/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Korycka (spr.) asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 lipca 2023 r. sprawy ze skargi H. G. na Wojewodę [...] w przedmiocie bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania dotyczącego udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy postanawia: odrzucić skargę. UZASADNIENIE Pismem z dnia [...] września 2022 r. H. G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na przewlekłość postępowania i bezczynność Wojewody [...] w związku z prowadzonym postępowaniem o sygnaturze [...], wszczętym na podstawie wniosku skarżącej z dnia [...] grudnia 2021 r. o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, domagając się m.in. stwierdzenia, że przewlekłość postępowania i bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nakazania Wojewodzie [...] wydania decyzji w przedmiotowej sprawie w terminie 7 dni od uprawomocnienia się wyroku, zasądzenia od Wojewody [...] na rzecz strony kwoty [...]zł tytułem odszkodowania za bezczynność i przewlekłość postępowania oraz zasądzenie kosztów postępowania, a także przeprowadzenia dowodu z akt wszystkich prowadzonych wcześniejszych postępowań dotyczących skarżącej oraz dowodu z dokumentacji medycznej dotyczącej skarżącej na okoliczność rozstroju zdrowia psychicznego i dolegliwości psychosomatycznych będących skutkiem przewlekłości postępowania i bezczynności Wojewody [...]. W uzasadnieniu skargi skarżąca podnosiła, iż w dniu [...] grudnia 2021 r. wysłała listem poleconym do organu wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i wydanie karty pobytu, zawierający wymagane dokumenty. Pomimo kilkukrotnych ponagleń złożony przez nią wniosek był przez kilka miesięcy ignorowany przez Wojewodę [...]. W tym czasie poformowała ona organ o zmianie nazwiska w związku z zawarciem związku małżeńskiego, a organ poinformował ją błędnie, iż karta pobytu zostanie wydana na poprzednie nazwisko, co zostało przez stronę zakwestionowane. Wskazała, że dopiero pismem z dnia [...] maja 2022 r. Wojewoda zawiadomił ją o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie, a zatem miało to miejsce niemal 5 miesięcy po złożeniu wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Zaznaczyła, że organ wzywał ją do złożenia dokumentów, które składała już na wcześniejszym etapie postępowania, co było także kontestowane przez skarżącą, a także ignorował jej prośby o wydanie w trybie priorytetowym karty pobytu. Podkreśliła również, że pismem z dnia [...] sierpnia 2022 r. złożyła do Wojewody wniosek o sprostowanie wydanej w sprawie decyzji z uwagi przede wszystkim na to, że wydano ją na dotychczasowe nazwisko strony, nie zaś na nazwisko przyjęte po zwarciu związku małżeńskiego, i że w żadnym elemencie pisma nie wskazywała, że stanowi ono odwołanie od wydanej w sprawie decyzji przez Wojewodę [...]. O braku złożenia odwołania poinformowała także Urząd do Spraw Cudzoziemców. Skarżąca stwierdziła, że zachowanie wobec niej Wojewody [...] i pracowników Urzędu do spraw Cudzoziemców świadczy o negatywnym stosunku do skarżącej jako cudzoziemca, bowiem nie otrzymuje ona odpowiedzi na składane prośby i wnioski, a postępowanie jest prowadzone przewlekle, a w stosunku do niektórych jego części zaistniała bezczynność. W dalszej kolejności skarżąca podniosła, iż również w przeszłości jej wnioski były rozpatrywane przewlekle, zaś karty pobytu wydawane były po kilku miesiącach od dnia wydania decyzji w sprawie, wskutek czego karty pobytu były ważne tylko przez ułamek czasu obowiązywania zezwolenia na pobyt czasowy, co z kolei powodowało trudności w bankach i podróżowaniu poza granice Rzeczpospolitej Polskiej. Skarżąca podkreśliła także, iż wyżej opisane działania niszczyły jej życie rodzinne, a w konsekwencji spowodowały problemy ze zdrowiem strony. W tym kontekście wskazała, iż korzysta z pomocy lekarzy: psychiatry, endokrynologa, neurologa, laryngologa, a także psychologa. W ocenie skarżącej opisane powyżej działania organów samorządowych i państwowych naruszają przepisy określone w Kodeksie postępowania administracyjnego, ustawie o cudzoziemcach, Konstytucji RP oraz Europejskiej Konwencji Praw C.. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalanie. Wskazał, że w dniu [...] marca 2022 r. do Wojewody [...] wpłynęła prośba skarżącej o priorytetowe rozpoznanie jej sprawy, że już pismem z dnia [...] kwietnia 2022 r. organ wezwał skarżącą do stawiennictwa w Urzędzie celem złożenia odcisków linii papilarnych oraz uzupełnienia braków formalnych wniosku, że pismem z dnia [...] maja 2022 r. organ wszczął postępowanie, a [...] maja 2022 r. wystąpił z wnioskiem o opiniowanie Służb, zaś w dniu [...] sierpnia 2022 r. wydał skarżącej decyzję zezwalającą na pobyt czasowy i pracę dla i na rzecz: Stowarzyszenie [...] [...], ul. [...], 85-065 B. do dnia [...] grudnia 2022 r. W związku z faktem, iż intencje skarżącej i jej sytuacja zawodowa budziła wątpliwości, Kierownik Oddziału Legalizacji Pobytu Cudzoziemców odbyła w dniu [...] października 2022 r. rozmowę telefoniczną ze skarżącą, z której wynikało, że aktualnym celem pobytu skarżącej jest praca dla i na rzecz: L. B. L. [...], ul. [...], [...] B.. Organ wyjaśnił, że mylnie przyjął, że załącznik nr [...] do wniosku, dołączony przez stronę do akt sprawy w dniu [...] stycznia 2022 r., jest wskazaniem przez skarżącą nowego pracodawcy. Podniósł też, że podczas ww. rozmowy skarżąca została poinformowana o konieczności wymiany dokumentu podróży ze względu na zawarcie związku małżeńskiego i zadeklarowanie zmiany nazwiska. Jednocześnie organ podkreślił, że kierując się zasadą pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej określoną w art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego ("kpa"), uznał za zasadne zmienić decyzję z dnia [...] sierpnia 2022 r. w zakresie określonym przez cudzoziemkę. Oznacza to, jak podsumował organ, że skarżąca posiada zezwolenie zgodne z żądaniem. Ponadto Wojewoda powołał się na art. 100c ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. poz. 583 ze zm.), wskazując że zgodnie z jego treścią w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw m.in. udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres, a także zaznaczając, że przepis ten ma zastosowanie do cudzoziemców bez względu na ich obywatelstwo. Wojewoda powołał się poza tym na problemy kadrowe organu, skokowy wzrost liczby wpływających do organu wniosków o udzielnie zezwolenia na pobyt czasowy oraz konieczność równego traktowania wszystkich wnioskodawców. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd stwierdził, że wniesiona w sprawie skarga podlega odrzuceniu. Wskazać należy, że sąd administracyjny zobowiązany jest w pierwszej kolejności do zbadania z urzędu dopuszczalności skargi, ustalając czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm, dalej "ppsa"). Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 ppsa sąd odrzuca skargę, jeżeli jej wniesienie jest niedopuszczalne z innych przyczyn niż wskazane w pkt. 1-5. W związku z tym, iż w kontrolowanej sprawie skarżąca wniosła skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w sprawie wniosku strony z dnia [...] grudnia 2021 r. o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, które to postępowanie zakończone zostało wydaniem przez Wojewodę [...] ostatecznej decyzji administracyjnej z dnia [...] sierpnia 2022 r. przed wniesieniem przedmiotowej skargi do Sądu, w sprawie zasadniczym zagadaniem prawnym wymagającym ocenienia stała się kwestia czy dopuszczalne jest uwzględnienie skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, która wniesiona została do sądu administracyjnego już po wydaniu przez ten organ decyzji kończącej postępowanie w sprawie, której dotyczy zarzut bezczynności i przewlekłości. W ocenie sądu, w powyższym przypadku, skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w poglądzie wyrażonym w uchwałach składów siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19 i dnia 7 marca 2022 r., sygn. II OPS 1/21. W pierwszej z wymienionych uchwał (II OPS 5/19) NSA stwierdził, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ppsa. Natomiast w drugiej uchwale NSA stwierdził, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego wniesiona po jego ostatecznym zakończeniu, poprzedzona ponagleniem złożonym w jego toku, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa. Pojęcia bezczynności i przewlekłości zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 kpa. I tak bezczynność zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 kpa, natomiast przewlekłość określono jako prowadzenie postępowania dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Z treści przywołanych definicji normatywnych należy wywieść, iż organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 kpa. Natomiast postępowanie jest przewlekle prowadzone, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód. W razie zaistnienia jednego z określonych w art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 kpa stanów wadliwego w czasie załatwiania sprawy przez organ stornie służy prawo wniesienia ponaglenia, którego celem jest próba wymuszenia na organie załatwienia sprawy administracyjnej poprzez zainicjowanie kontroli administracyjnej obciążonego bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Instytucja ponaglenie stanowi też niezbędny wymóg określony w art. 53 § 2b ppsa dla wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłość. W zakresie objętym przedmiotem kontroli sądu administracyjnego znajduje się bowiem skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, o czym stanowi art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ppsa. Jak podkreślił to NSA w uchwale II OPS 5/19 dotyczącej kwestii wniesienia skargi na bezczynność po zakończeniu postępowania administracynego, poprawne odkodowanie przedmiotu kontroli sądowoadministracyjnej skargi na bezczynność lub przewlekłość wymaga uwzględnienia ww. przepisów art. 37 § 1 pkt 1 i 2 kpa, definiujących bezczynność i przewlekłość jako określone tymi przepisami stany rzeczy istniejące w niezakończonym i dotkniętym wadliwością naruszenia art. 12 i 35 kpa postępowaniu administracyjnym. Skarga na bezczynność lub na przewlekłe prowadzenie postępowania jest zatem odpowiednio skargą na bezczynność w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 kpa i skargą na przewlekłość, o której mowa w art. 37 § 1 pkt 2 kpa. W obu przypadkach skarga skierowana jest przeciwko wadliwemu procesowo stanowi postępowania, w wyniku którego konkretna sprawa indywidualna nie postępuje. Kontrolowany w wyniku skargi na bezczynność stan rzeczy musi być w dacie wniesienia skargi aktualny, nie zaś historyczny. Wniosek taki, jak podkreślił to NSA, znajduje swoje uzasadnienie w normatywnej treści pojęć bezczynności i przewlekłości, a wspiera go wspólna na gruncie regulacji postępowania administracyjnego i postępowania przed sądami administracyjnymi instytucja ponaglenia. Uwzględniając więc treść art. 37 § 1 pkt 1 i 2 kpa i zawarte w nich definicje bezczynności i przewlekłości, przyjąć trzeba, że skarga na bezczynność jest skargą na naruszający prawo stan postępowania administracyjnego, w którym mimo upływu określonego prawem terminu właściwego dla załatwienia indywidualnej sprawy, rozstrzygnięcie nie zostało wydane, co skutkowało złożeniem ponaglenia. Z kolei skarga na przewlekłość jest skargą na stan postępowania, w którym opieszałość organu powoduje niezałatwienie sprawy niezwłocznie lub szybciej, niż to wynika z art. 35 § 1 – § 3a kpa lub z przepisów szczególnych. NSA wskazał, że przyjęcie koncepcji nielimitowanego żadnym terminem prawa do złożenia skargi na bezczynność jest nie do zaakceptowania z kilku względów; po pierwsze, pozostaje w sprzeczności z istotą skargi na bezczynność (przewlekłość) stanowiącej inicjowany na drodze sądowej protest wobec stanu czy to bezczynności, czy przewlekłości rozumianych w sposób określony przepisem art. 37 § 1 pkt 1 i 2 kpa. Po wtóre, dopuszczenie otwartego terminu do wniesienia skargi na bezczynność narusza przyjęty w procedurze administracyjnej i sądowoadministracyjnej system wnoszenia środków zaskarżenia co do zasady ograniczonych terminem. Wreszcie równie ważny jest praktyczny wymiar przyjęcia otwartego terminu do złożenia skargi na bezczynność (przewlekłość), w wyniku przyjęcia którego zarówno w kilkanaście, jak i w kilkadziesiąt lat po zakończeniu postępowania i załatwieniu sprawy, dopuszczalne będzie prawo do skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. NSA podkreślił również, że także treść przepisu art. 149 § 1 pkt 3 ppsa nie uprawnia do wniosku, że dopuszczalne jest merytoryczne orzekanie przez sąd w sprawie ze skargi na bezczynność, złożonej w dacie, gdy kwestionowane postępowanie zostało zakończone, zaś z samego "deklaratoryjnego" charakteru wydanego na tej podstawie orzeczenia nie można wyprowadzać żadnych innych wniosków, niż wynikające z analizy treści przepisu, na podstawie którego orzeczenie zastało wydane. Stwierdzenie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ppsa, że organ dopuścił się bezczynności następuje w wyniku uwzględnienia skargi na bezczynność, której przedmiot określony jest zdefiniowanym w art. 37 § 1 pkt 1 kpa stanem bezczynności, istniejącym w dacie wniesienia skargi i zakwestionowanym ponagleniem. Zaznaczył też, że zasadniczym celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej, jak i skargi na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, jest doprowadzenie do usunięcia stanu bezczynności. Natomiast tylko celem wtórnym jest uzyskanie prejudykatu w procesie odszkodowawczym. Stąd też za niedopuszczalną należy uznać skargę na bezczynność wniesioną po zakończeniu postępowania administracyjnego. Odmienne rozumowanie - uzasadnione koniecznością uzyskania przez stronę wadliwie prowadzonego postępowania prejudykatu dla celu dochodzenia odszkodowania na podstawie art. 417 zn.1 § 1 Kodeksu cywilnego - oznaczałoby, że środek ten zamiast w swoim celu zmierzać do likwidacji stanu bezczynności, powiązany byłby zasadniczo z celem wykraczającym poza zakres postępowania administracyjnego, a więc z dążeniem do uzyskania prejudykatu. NSA uznał zatem, że zakończenie przed wniesieniem skargi postępowania, którego sposób prowadzenia jest skarżony, skutkuje ustaniem stanu podlegającego kontroli sądowej tj. stanu bezczynności. Również w uchwale II OPS 1/21 odnoszącej się do zagadnienia dopuszczalności wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego po jego ostatecznym zakończeniu, NSA wskazał, że przewlekłość postępowania administracyjnego, jako stan faktyczny, nie jest stanem ciągłym, lecz ma swój kres w chwili rozstrzygnięcia sprawy przez organ. Po rozstrzygnięciu sprawy przez organ, nawet jeżeli rozstrzygnięcie to nastąpi po upływie terminu wyznaczonego w przepisach obowiązującego prawa, przewlekłość postępowania pozostaje stanem historycznym, czyli takim, który istniejąc w przeszłości, nie może być uznany w procedurze sądowoadministracyjnej za nadal podlegający ocenie w kontekście celu tej procedury, tj. przeciwdziałania opieszałości organu w wydaniu rozstrzygnięcia, skoro organ wydał już takie rozstrzygnięcie. NSA zaznaczył, że nie można art. 53 § 2b ppsa, literalnie traktującego o dopuszczalności wnoszenia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu, uznać za samodzielną normę uprawniającą strony postępowania administracyjnego do wniesienia skargi także wtedy, gdy przewlekłość, jako stan faktyczny, nie będzie już istniała w chwili wniesienia skargi ze względu na wydanie stosownego rozstrzygnięcia kończącego postępowanie administracyjne [...]. Podkreślił, że stan przewlekłego prowadzenia postępowania, podobnie jak stan bezczynności, ustaje z chwilą rozstrzygnięcia sprawy kończącego postępowanie. Skoro po wszczęciu postępowania sądowoadministracyjnego na skutek wniesionej skargi jest wiadome, że udzielenie ochrony jednostce nie jest prawnie możliwe wobec ustania stanu przewlekłości, to – jak wskazał NSA - prowadzenie w tym przedmiocie postępowania przestaje mieć podstawy prawne ze względu na brak celu jego prowadzenia. Dyscyplinowanie administracji publicznej nakierowane na załatwienie sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie nie może bowiem zostać oderwane od źródła w postaci trwającego postępowania administracyjnego oraz prowadzącego je organu, w stosunku do którego środki dyscyplinujące powinny zostać zastosowane. Dlatego też NSA uznał w omawianej uchwale, że ustania przewlekłości postępowania w związku z rozstrzygnięciem sprawy przed wniesieniem skargi do sądu, należy traktować za brak przedmiotu zaskarżenia, tj. przestanie istnienia przedmiotu kontroli sądu administracyjnego, skutkujące odrzuceniem skargi przez sąd administracyjny ze względu na jej niedopuszczalność z powodu braku przedmiotu zaskarżenia. W takim przypadku bowiem prowadzenia kontroli sądowoadministracyjnej jest niedopuszczalne, bo nie ma czego kontrolować. Mając na uwadze przedstawione racje, które Sąd orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela, a także uwzględniając wynikającą z treści art. 269 § 1 ppsa moc ogólnie wiążącą uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego (zarówno abstrakcyjnych jak i konkretnych), wyrażającą się w tym, że stanowisko zajęte w uchwale wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych (a więc dopóki nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować), należy uznać, że wniesienie skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi podstawę do odrzucenia takiej skargi z uwagi na jej niedopuszczalność z powodu braku istnienia w dniu wniesienia skargi przedmiotu zaskarżenia. Skoro więc w kontrolowanej sprawie, w dacie wniesienia do WSA w Bydgoszczy skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w przedmiocie udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, tj. w dniu [...] września 2022 r. nie występował zarzucany skargą stan bezczynności i przewlekłości, ponieważ postępowanie zostało uprzednio zakończone ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...] (od której jak wynika z akt sprawy nie zostało wniesione odwołanie lecz wniosek o sprostowanie decyzji, a która to decyzja została zmieniona, ale w trybie nadzwyczajnym weryfikacji decyzji ostatecznych określonych w art. 155 kpa), to tym samym brak było podstaw do merytorycznego rozpoznania takiej skargi przez sąd administracyjny. Z uwagi na istniejący stan sprawy w dniu wniesiona skargi do Sądu, przedmiotowa skarga nie mogła realizować celu skargi na bezczynności i przewlekłości z powodu braku istnienia w dniu wniesienia skargi przedmiotu kontroli, co uzasadniało jej odrzucenie. Z powyższych względów Sąd, na art. 58 § 1 pkt 6 ppsa, wniesioną w sprawie skargę odrzucił jako niedopuszczalną.