I SAB/Wr 502/23

SENTENCJA  WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 23 kwietnia 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Semiczek Sędziowie sędzia WSA Jarosław Horobiowski asesor WSA Iwona Solatycka (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi I. B. na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Dolnośląskiego postępowania w przedmiocie zezwolenia na pobyt stały I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski przewlekle prowadzi postępowanie w sprawie z wniosku strony skarżącej; II. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do załatwienia sprawy w terminie 60 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. w pozostałym zakresie skargę oddala; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100,00 (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Postępowanie przed organem. Przedmiotem skargi I. B. z B. (Skarżący, Strona) jest przewlekłość postępowania Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Organ, Wojewoda) w sprawie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt stały. Z akt sprawy wynika, że Skarżący w dniu 1 kwietnia 2023 r. złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały. Pismem z dnia 1 kwietnia 2023 r. Wojewoda wezwał Stronę do uzupełnienia dokumentów w sprawie oraz zawiadomił o terminie załatwienia sprawy, wynikającym z art. 210 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2023 r., poz. 519 ze zm., dalej ustawa o cudzoziemcach). Pismo Strony wraz z uzupełnionymi dokumentami wpłynęło do Wojewody w dniu 10 maja 2023 r. Pismem z dnia 6 października 2023 r. Strona wniosła ponaglenie. Pismem z dnia19 grudnia 2023 r. Wojewoda, powołując się na art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, wystąpił do wskazanych w piśmie służb o podanie czy pobyt skarżącego na terenie kraju stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Postępowanie przed Sądem pierwszej instancji. Pismem z dnia 1 grudnia 2023 r. Strona wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę, zarzucając naruszenie art. 35 § 1 -3 w zw. z art. 36 § 1 i § 2, art. 8, art. 12 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2022 r. r., poz. 2000 ze zm.) poprzez naruszenie przez Organ zasady wnikliwego i szybkiego załatwienia sprawy, ignorowanie próśb o niezwłoczne załatwienia sprawy, jak i brak zawiadomienia o podejmowanych czynnościach, co powoduje utratę zaufania do władzy publicznej, co podważa sens i zasadność wszczynania postepowania. Wniesiono o: 1) stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 2) stwierdzenie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązanie organu do załatwienia wniosku w terminie miesiąca od dnia doręczenia akt organowi; 4) zobowiązania Organu do przedłożenia wszelkich dokumentów w sprawie; 5) dopuszczenie załączonych dokumentów; 6) przyznanie od organu na rzecz osoby skarżącej sumy pieniężnej w wysokość 5000,00 zł, ewentualnie wymierzenie grzywny w wysokości 5000,00 zł; 8) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano na przebieg postępowania, przedstawiono żądania i powołano stosowne orzecznictwo. Odpowiadając na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie, wskazał na orzecznictwo sądów administracyjnych i przepisy dotyczące terminów załatwienia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz.1634; dalej, jako: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (w pkt 1 art. 3 § 2 p.p.s.a. zawarto przypadek decyzji administracyjnych). Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Wskazać też trzeba na art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Na tej podstawie Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie. Przechodząc do meritum sprawy należy zwrócić uwagę, że ustawodawca w powołanym wyżej art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. posługuje się odrębnymi sformułowaniami: "bezczynność" i "przewlekłe postępowanie", zatem odwołując się do dyrektywy interpretacyjnej, zgodnie z którą różnym zwrotom nie należy nadawać tego samego znaczenia (zakaz wykładni synonimicznej) należy uznać, że mamy do czynienia z różnymi sytuacjami (L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 117 i n.). Z "przewlekłym postępowaniem" mamy do czynienia w razie prowadzenia postępowania niezmierzającego – wbrew wynikającej z art. 12 k.p.a. zasadzie szybkości i prostoty postępowania – do bezpośredniego załatwienia sprawy. "Przewlekłe postępowanie" ma miejsce wówczas, gdy organ podejmuje wprawdzie działania, ale robi to opieszale lub skuteczność podejmowanych czynności jest wątpliwa. Dotyczy to – w ocenie Sądu – także sytuacji, gdy organ podejmuje czynności niezgodnie z procedurą, nie zmierzając wprost i skutecznie do finalnego załatwienia sprawy. Będą to zatem przypadki prowadzenia postępowania [...] jeszcze przed upływem terminu do załatwienia sprawy, tyle że w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy (por. P. Kornacki, Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej, ZNSA 2011, nr 5, s. 45–46). Takie rozumienie przewlekłości wynika z treści art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., a mianowicie pod tym pojęciem rozumie się sytuację w której postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Sąd uznając za zasadną na skargę przewlekłe postępowanie organu w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. – uwzględnia skargę i zobowiązuje organ do wydania aktu lub podjęcia czynności w terminie przez siebie wskazanym. Sąd może orzekać jedynie o obowiązku wydania decyzji (lub postanowienia) lub dokonania czynności w przedmiotowej sprawie, nie może natomiast nakazywać organowi sposobu rozstrzygnięcia, ani też bezpośrednio orzekać o prawach i obowiązkach skarżącego (wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2001 r., I SAB 37/00, LEX nr 75532). Rażące zaś naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1 a p.p.s.a., jest postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza zatem rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być przy tym dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014r. sygn. akt II SAB/Wr 14/14, CBOSA). Aby ocenić zasadność zarzutów skargi według określonych wyżej kryteriów, należy uwzględnić regulacje prawne i procedury, w jakich działał organ administracji, którego przewlekłe postępowanie jest przedmiotem skargi. Stosownie do treści art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (art. 12 § 2 k.p.a.). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Mając na uwadze zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a), zasadę zaufania (art. 8 § 1 k.p.a.) i zasadę informowania (art. 9 k.p.a.) organ administracji musi podejmować swoje działania sprawnie, niezwłocznie po wpływie wniosku w sposób skoncentrowany i zmierzający do jak najszybszego rozpoznania sprawy. Zaś terminy wyznaczone ustawowo stanowią granicę dającą stronie gwarancje rozpoznania sprawy w rozsądnym czasie. Zastrzeżone w tych regulacjach okresy zawieszenia biegu terminów chronią z kolei organy administracji, jednakże nie mogą być wykładane w ten sposób, że brak określonych wymogów wniosku, czy brak określonej prawem dokumentacji, przy zupełnej bezczynności organu administracji, będzie usprawiedliwieniem dla nierozpoznawania wniosku strony. Zatem w tego typu sprawach, oceniając działanie organu administracji w kontekście przewlekłości, podobnie jak przy ogólnych terminach rozpoznania spraw badana być musi aktywność organu administracji po wpłynięciu wniosku, staranność w organizacji prowadzonego postępowania, koncentracja podejmowanych czynności, reakcje wnioskodawcy na wezwania ich precyzyjność i wdrażanie zasad ogólnych – w tym zwłaszcza informowania, zaufania i szybkości. Dalej wskazać należy, że jak stanowi Konstytucja RP w jej art. 2, Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Z zasady tej wywodzonych jest szereg fundamentalnych zasad ustrojowych, w tym zasada zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa (lojalności państwa względem obywateli). Jak rozstrzygał Trybunał Konstytucyjny zasada zaufania obywatela do państwa stwarza w dziedzinie prawodawczej obowiązek nie nadawania mocy wstecznej tym przepisom, które regulują prawa i obowiązki obywateli i pogarszają ich sytuację prawną (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 listopada 1988, sygn. akt K 1/88, OTK 1988, nr 1, poz. 6). Przywołana zasada opiera się na założeniu, że organy władzy publicznej powinny działać w sposób lojalny i uczciwy względem jednostki, budzący w niej poczucie stabilności i bezpieczeństwa prawnego (M. Florczak-Wątor, (w:) Tuleja Piotr (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021). Zasada zaufania (lojalności) odnosi się nie tylko do trybu i formy stanowionego prawa, ale do całego procesu stosowania prawa, począwszy od jego wykładni (L. Garlicki (red.), M. Zubik Marek (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom I, wyd. II, 2016, Lex/el.; podobnie wypowiedział się TK w U 11/97 z 27 listopada 1997 r. oraz SN w orzeczeniu z 5 marca 2002 r., I CKN 1079/00). Zebrany w sprawie materiał dowodowy dowodzi, że w tej sprawie organom administracji trzeba postawić zarzut przewlekłości. Po wpływie wniosku Strony (data wpływu do Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego w dniu 1 kwietnia 2023 r.), czynności były podejmowane przez organ w znacznych odstępach czasu, tj. pierwsza czynność została podjęta w dniu 1 kwietnia 2023 r., a kolejna w dniu 19 grudnia 2023 r., czyli już po wniesieniu skargi. Tym samym, w opinii Sądu naruszono zasadę szybkości postępowania. Orzeczenie przewlekłości mogłoby wykluczać jedynie okoliczności niezależne od organu administracji, powołane w art. 35 § 5 k.p.a., co w sprawie nie miało miejsca. Niewątpliwe organowi należy postawić zarzut przewlekłości. Z tych względów Sąd stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłości w sprawie wniosku Strony i na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł o tym w pkt I sentencji wyroku. Zgodnie art. 210 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach termin do załatwienia sprawy wynosi 6 miesięcy od złożenie kompletnego wniosku i osobistego stawiennictwa. Jednocześnie mając na uwadze zapisy art. 149 § 1 pkt 1a p.p.s.a. Sąd jest obowiązany do oceny czy stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wykładnia językowa tego przepisu wskazuje, że chodzi tu nie o zwyczajne naruszenie norm prawnych, ale takie, które w sposób oczywisty wykracza poza granice prawa i nie ma uzasadnionej przyczyny (por. wyrok i postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r ., sygn. akt I OSK 675/12; z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15, dostępne w CBOSA). W opinii Sądu działanie organu administracji publicznej jakkolwiek było przewlekłe, a czynności podejmowano w znacznych odstępach czasu, to okres zwłoki w rozpoznawaniu sprawy nie daje podstaw do wywodzenia rażącego naruszenia prawa. Na dzień złożenia skargi, nie upłynął nawet termin o którym mowa w art. 210 ustawy o cudzoziemcach, albowiem Strona uzupełniła akta sprawy w dniu 10 czerwca 2023 r., i od tego dnia należy liczyć 6 miesięczny termin do załatwienia sprawy. Z uwagi na brak wydania aktu kończącego postępowanie w sprawie należało zobowiązać organ administracji do jego wydania w terminie 60 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stosownie do treści art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a (pkt II sentencji wyroku). Przyjęta kwalifikacja stopnia naruszenia prawa uzasadnia oddalenie wniosku Strony o zasądzenie na jej rzecz sumy pieniężnej, gdyż w opinii Sądu instytucja ta wiąże się zasadniczo z wystąpieniem w sprawie rażącego naruszenia prawa (pkt IV sentencji wyroku). Sąd postanowił odstąpić również od wymierzenia organowi grzywny, uznając, że zobowiązanie Organu do załatwienia sprawy, realizuje w odpowiednim stopniu funkcję dyscyplinującą wobec organu, dlatego w tym zakresie skargę oddalił (pkt IV sentencji wyroku). Sąd wziął pod uwagę fakt wejścia w życie w dniu 15 kwietnia 2022 r. ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 830), w tym dodany wskazaną ustawą art. 100c ust. 1 – 4, a następnie dodany art. 100d, dotyczący prowadzonych przez wojewodę postępowań w zakresie udzielenia cudzoziemcom zezwoleń na pobyt czasowy, pobyt stały, pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiego oraz zmian i cofnięcia tych zezwoleń. Oceniając wprowadzone regulacje Sąd stwierdza, iż wobec ściśle określonego w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2022 r. poz. 583 ze zm.) zakresu podmiotowego i przedmiotowego tej ustawy, jak i braku w tym zakresie zmian w ustawie o cudzoziemcach oraz p.p.s.a, przepisy te nie mają zastosowania w postępowaniu toczącym się przed Wojewodą Dolnośląskim w niniejszej sprawie, jak i w konsekwencji kontroli legalności tego postępowania dokonywanej przez sąd administracyjny. Z treści akt rozpoznawanej sprawy nie wynika bowiem, iż Skarżący jest obywatelem Ukrainy, o którym w art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, tj. obywatelem Ukrainy który przybył na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywatelem Ukrainy posiadającym Kartę Polaka, który wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybył na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (ust. 1), bądź też nieposiadającym obywatelstwa ukraińskiego małżonkiem obywatela Ukrainy, o ile przybył on na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa i nie jest obywatelem polskim ani obywatelem innego, niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej (ust. 2). Odnotować bowiem należy, że z akt nie wynika, że Strona przybyła na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Okoliczności tej nie wykazał również Wojewoda w odpowiedzi na skargę. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a (pkt IV sentencji wyroku).