II SA/Kr 241/24

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk (spr.) Sędziowie: Asesor WSA Anna Kopeć Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Protokolant: sekretarz sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi P. I., M. I. i U. I. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 24 października 2023 r. znak WS-VI.7536.1.51.2023.AS w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi P. I., M. I. oraz U. I. jest decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia 24 października 2023 roku, znak: WS-YI.7536.1.51.2023.AS utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z 11 maja 2023 r. znak [...] orzekająca o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna [...], objętej księgą wieczystą nr [...], poprzez udzielenie inwestorowi T. S.A. z siedzibą w K. , zezwolenia na budowę kablowej sieci elektroenergetycznej SN 15kV, współbieżnej kanalizacji światłowodowej wraz z rozbiórką istniejącej sieci napowietrznej SN 15 kV o łącznej powierzchni 101 m2 – według miejsca i lokalizacji oznaczonej na załączniku graficznym do decyzji. Powyższa decyzja została wydana w następujących okolicznościach. W dniu 23 września 2022 r. do Starostwa Powiatowego w W. wpłynął wniosek T. S.A. z siedzibą w K. w sprawie wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna [...], nr [...], nr [...], nr [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna [...] w celu realizacji inwestycji publicznej polegającej na budowie kablowej sieci elektroenergetycznej SN 15kV, współbieżnej kanalizacji światłowodowej wraz z rozbiórką istniejącej napowietrznej sieci SN 15kV w związku z inwestycją pod nazwą: "Budowa przyłącza kablowego SN 15kV, budowa złącza kablowego SN 15kV w miejscowości W. na dz. nr [...], [...], [...], [...], [...]". Inwestor na działce nr [...] o pow. 0,32 ha obręb [...] jednostka ewidencyjna [...] w ramach przedmiotowej inwestycji planuje budowę infrastruktury elektroenergetycznej SN 15kV wraz z współbieżną kanalizacją kablową oraz rozbiórką istniejącej napowietrznej sieci SN 15kV. Przewiduje powierzchnię zajętości wynoszącą 101 m2, a powierzchnia potrzebna do zrealizowania niniejszego celu publicznego zawiera się w obszarze 509,2 m2. Minimalna głębokość zakopania wspomnianej infrastruktury technicznej wyniesie min. 0,9 m. Niniejsza inwestycja ma na celu zastąpienie istniejącej sieci napowietrznej elektroenergetycznej w związku z rozwojem terenów przemysłowych znajdujących się na terenie Gminy N. Organ ustalił, że współwłaścicielami nieruchomości składającej się z działki nr [...], dla której jest prowadzona księga wieczysta o nr [...] są P. I., M. I. oraz U. I. po 1/3 części. W toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że M. I. oraz U. I. zawarły związek małżeński. Z treści aktów małżeństwa nr [...], nr [...] wydanych przez Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w K. wynika, że współwłaścicielki nieruchomości noszą nazwiska: M. I. oraz U. I. Starosta wskazał, że według obowiązującego w dniu wydania decyzji planu miejscowego to jest uchwały Nr [...] Rady Gminy K. z dnia 17 października 2014 r. oraz uchwały Nr [...] Rady Gminy K. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości S. na terenie Gminy K. w zakresie dotyczącym niektórych ustaleń planu – nieruchomość w części przeznaczonej pod budowę kablowej sieci elektroenergetycznej SN 15kV – znajduje się w terenie oznaczonym symbolem 6.MN – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Według zapisów wyżej wymienionego planu zagospodarowania przestrzennego tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej przeznacza się między innymi dla zabudowy jednorodzinnej oraz niezbędnych urządzeń i obiektów infrastruktury technicznej (§ 11 ust. 1 pkt 4). Ponadto w planie zagospodarowania przestrzennego przewiduje się budowę, przebudowę i rozbudowę sieci i urządzeń elektroenergetycznych, m.in.: lokalizację nowych linii i stacji transformatorowych, stosownie do faktycznego zapotrzebowania na dostawy energii elektrycznej, w tym dla celów grzewczych, a także dopuszcza się kablowanie istniejących linii napowietrznych oraz przy zagospodarowaniu terenów należy uwzględnić istniejące elementy uzbrojenia wraz ze strefami technicznymi, zgodnie z wymogami określonymi w przepisach odrębnych. Zaleca się lokalizację linii SN i niskiego napięcia w obrębie linii rozgraniczających terenów tras komunikacyjnych; w terenach istniejącej i planowanej zabudowy zaleca się wykonywanie nowych linii przesyłowych jako linii kablowych podziemnych, przy dopuszczeniu linii i stacji transformatorowych napowietrznych (§ 10 ust. 6 lit b, c, d). Starosta wskazał dalej, że inwestycja polegająca na budowie kablowej sieci elektroenergetycznej SN 15kV stanowi inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jak wynika z przedłożonych przez inwestora dokumentów do właścicieli nieruchomości wysłano pisma z wnioskiem o wyrażenie zgody na prowadzenie robót budowlanych we wskazanym zakresie. Ostatecznie współwłaściciele nieruchomości w sprawie budowy kablowej sieci elektroenergetycznej SN 15kV odrzucili propozycję złożoną przez T. S.A. co do wynagrodzenia w wysokości 2.500,00 zł (słownie: dwa tysiące pięćset 00/100) uznając je za rażąco niewspółmierną do zajęcia ich nieruchomości i zniszczenia wszystkich działek. Ze swej strony zaproponowali kwotę w wysokości po 50.000,00 zł (słownie: pięćdziesiąt tysięcy 00/100) dla każdej ze stron. Propozycja ta została odrzucona przez T. S.A. W związku z czym współwłaściciele nieruchomości nie zgodzili się na przeprowadzenie sieci elektroenergetycznej po naszych działkach. W ocenie organu powyższe stanowi o przeprowadzeniu rokowań przez inwestora (T. S.A.) oraz braku zgody właściciela na budowę kablowej sieci elektroenergetycznej SN 15 kV. Zdaniem organu zostały spełnione wszystkie przesłanki zawarte w art. 124 ust. 1, 2, 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zawiadomieniem z dnia 13 lutego 2023 r. strony postępowania poinformowano o prowadzonym postępowaniu administracyjnym w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,32 ha obręb [...] jednostka ewidencyjna [...]. Strony postępowania zostały poinformowane o zgromadzeniu pełnego materiału dowodowego, dającego podstawę do wydania decyzji w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,32 ha obręb [...] jednostka ewidencyjna [...] oraz o przysługującym im prawie do zapoznania się z tym materiałem, a także ewentualnego wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i zgłoszenia żądań. Strony nie skorzystały z przysługującego im prawa. W tym stanie sprawy organ orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna [...], objętej księgą wieczystą nr [...], poprzez udzielenie inwestorowi T. S.A. z siedzibą w K., zezwolenia na budowę kablowej sieci elektroenergetycznej SN 15kV, współbieżnej kanalizacji światłowodowej wraz z rozbiórką istniejącej sieci napowietrznej SN 15 kV o łącznej powierzchni 101 m2 – według miejsca i lokalizacji oznaczonej na załączniku graficznym do decyzji. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli P. I., M. I. i U. I., nie zgadzając się z podjętym w niej rozstrzygnięciem. Po rozpoznaniu sprawy w wyniku wniesionego odwołania Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 24 października 2023 roku, znak: WS-YI.7536.1.51.2023.AS utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 11 maja 2023 r. W uzasadnieniu do wydanej decyzji organ odwoławczy wskazał, że wnioskodawca dopełnił obowiązku przeprowadzenia rokowań, o którym mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. Ponadto zaznaczył, że inwestycja pn.: "Budowa przyłącza kablowego SN 15kV, budowa złącza kablowego SN 15kV w miejscowości W. na dz. nr [...], [...], [...], [...], [...]", mieści się w pojęciu "realizacji sieci i urządzeń infrastruktury technicznej". Z kolei treść art. 6 pkt 2 u.g.n. przesądza o tym, iż: "budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń", jest celem publicznym. Wojewoda zaznaczył ponadto, że w ramach planowanej inwestycji inwestor przeprowadzi budowę infrastruktury elektroenergetycznej SN 15kV wraz z współbieżną kanalizacją kablową oraz rozbiórką istniejącej napowietrznej sieci SN 15KV. Przewiduje powierzchnię zajętości wynoszącą 101 m2, a powierzchnia potrzebna do zrealizowania zamierzenia na terenie przedmiotowej obejmuje obszar 509,2 m2. Minimalna głębokość zakopania wspomnianej infrastruktury technicznej wyniesie min. 0,9 m. Inwestycja ma na celu zastąpienie istniejącej sieci napowietrznej elektroenergetycznej w związku z rozwojem terenów przemysłowych znajdujących się na terenie gminy N. Zdaniem Wojewody Małopolskiego planowane prace, polegające na zastąpieniu istniejącej sieci nową, wykraczają swym zakresem poza zwykłe prace konserwatorskie, bieżące remonty czy usuwanie awarii, a zatem mieszczą się w hipotezie normy określonej w art. 124 ust. 1 u.g.n. W tych okolicznościach należy wskazać, iż Starosta [...] decyzją z dnia 11 maja 2023 r. znak: [...], prawidłowo ograniczył sposób korzystania z działki nr [...], obręb [...], jedn. ewid. [...], a zatem należało utrzymać w mocy powyższe rozstrzygnięcie. Z tych względów Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty. Skargę na powyższą decyzję wnieśli P. I., M. I. oraz U. I.. W skardze wskazali, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o błędne ustalenia faktyczne, jak również powoduje ona dla Skarżących nieodwracalne skutki w postaci braku możliwości zabudowy działki [...] w sytuacji, w której istnieje możliwość przeprowadzenia sieci energetycznej po innej działce. Skarżący wskazali, że w wyniku wydanej decyzji w przedmiocie ograniczenia w sposobie korzystania z naszej nieruchomości tj., działki [...] poprzez udzielenie zezwolenia T. SA na budowę kablowej sieci elektroenergetycznej SN 15 kv wskazana działka staje się całkowicie bezużyteczna pomimo przeznaczenia jej w planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę. Ponadto zaznaczyli, że przeprowadzenie sieci w projektowanym miejscu jest nadużyciem w zakresie korzystania z możliwości jakie daje art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W trakcie prowadzonego postępowania wskazaliśmy inny możliwy wariant przebiegu sieci, ale kwestia ta została pominięta. Jednocześnie nie zostały spełnione przesłanki zastosowania art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w konsekwencji decyzja stanowi nadużycie prawa. Planowany przebieg sieci dotyczy miejsca, które zostało w planie zagospodarowania przestrzennego przewidziane pod zabudowę mieszkaniową, ale umiejscowienie sieci powoduje, że cała działka [...] traci możliwości w zakresie zabudowy. W świetle powyższego wskazać należy, że inwestycja nie jest zgodna z planem miejscowym, albowiem jej posadowienie wyklucza zabudowę. Przedmiotowe oznacza, że cele planu nie zostają spełnione, albowiem teren przeznaczony pod zabudowę zostanie zablokowany, a nie taki był cel uchwalenia planu. W tym zakresie planowana inwestycja jest sprzeczna z racjonalnym planem zagospodarowania przestrzennego. Ponadto wskazano, że nie sposób również uznać, że przeprowadzono rokowania w zakresie ograniczenia korzystania z nieruchomości, albowiem działania inwestora były pozornymi. Powołując się na powyższe wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o oddalenie skargi z racji jej bezzasadności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przeciwnym wypadku Sąd na zasadzie art. 151 p.p.s.a. oddala skargę. Wskazać również należy, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uzasadnienie do wyroku NSA z 9 lipca 2008 r., II OSK 795/07). Skarga podlega oddaleniu. Przedmiotowa sprawa dotyczy ograniczenia korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2023 roku, poz. 344) – dalej jako "u.g.n." Zgodnie z art. 124 ust. 1 – 3 u.g.n: "1. Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. 1a. W przypadkach określonych w art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego lub uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny, udziela, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji, o której mowa w ust. 1. Decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. 1b. W zakresie urządzeń łączności publicznej decyzję w sprawie zezwolenia wydaje się w uzgodnieniu z Prezesem Urzędu Komunikacji Elektronicznej. Decyzja ta może być również wydana w przypadku braku planu miejscowego lub gdy decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest wymagana. 2. Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, udziela zezwolenia z urzędu albo na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, innej osoby lub jednostki organizacyjnej. 3. Udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Przepisy art. 114 ust. 1 i 2 oraz art. 115 stosuje się odpowiednio." Wskazany przepis art. 124 u.g.n. kształtuje tryb w jakim może dojść do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Jeszcze przed złożeniem wniosku w sprawie zajęcia nieruchomości w celu realizacji inwestycji, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. zainteresowany podmiot jest zobligowany do uprzedniego przeprowadzenia rokowań, co do możliwości przeprowadzenia inwestycji na spornej nieruchomości i ich zakończenia w sposób uniemożliwiający polubowne przeprowadzenie inwestycji. Jak wskazuje się orzecznictwie przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. nie wprowadza żadnych szczegółowych wymogów ani reguł co do formy i treści rokowań, co oznacza, że o formie i charakterze rokowań decyduje sam inwestor. Na gruncie powołanego przepisu ważne jest jedynie, aby obowiązek zainicjowania takich rokowań został dochowany. Rokowania mogą zostać zakończone w dowolnym czasie, w tym w momencie, gdy jedna ze stron uzna, że nie ma szans na wypracowanie porozumienia. Organ - a za nim i sąd - ustala jedynie fakt istnienia rokowań, nie bada zaś przyczyn braku zgody stron (zob. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. I OSK 3371/18). Obowiązek przeprowadzenia rokowań jako przesłanka wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości spełniony jest wówczas, gdy inwestor określił i zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., a właściciel ich nie przyjął. W przypadku przyjęcia warunków zaproponowanych w toku rokowań, dojdzie do zawarcia stosownej umowy i zbędne będzie prowadzenie postępowania na zasadzie art. 124 ust. 1 u.g.n. Jeśli więc o formie i charakterze rokowań decyduje inwestor, to nie można wykluczyć, że dla uzyskania trwałego tytułu prawnego do korzystania z części nieruchomości, może on zaproponować jej właścicielowi zawarcie umowy, której treść będzie określała zakres ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości przez właściciela. Takie rozwiązanie może mieścić się w pojęciu zgody właściciela, o jakiej mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n., o ile dojdzie do zawarcia umowy cywilnoprawnej, która pozwoli w sposób sprawny i bezkonfliktowy zrealizować cele publiczne. Niedookreślenie przez ustawodawcę w najmniejszym stopniu przebiegu rokowań, powoduje, że organ prowadzący postępowanie w sprawie ograniczenia korzystania z nieruchomości, uwzględniając treść art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n., zobowiązany jest jedynie zbadać, czy zostały w sprawie przeprowadzone rokowania w przedmiocie zawarcia umowy umożliwiającej inwestorowi realizację inwestycji. Nie podlega jednak już jego kontroli sam tryb prowadzenia rokowań, a także powody, dla których nie dochodzi do zawarcia porozumienia. Kwestie takie jak dobra albo zła wiara inwestora, czy też ekwiwalentność zaproponowanego świadczenia, pozostają poza zakresem kontroli organu administracji, a w konsekwencji także sądu administracyjnego (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 14 lipca 2021 r., sygn. I OSK 358/21). Na marginesie można wskazać, że ustawodawca przewidział trzy tryby zawarcia umowy: złożenie oferty i jej przyjęcie, przetarg oraz negocjacje (noszące na gruncie wcześniej obowiązującego stanu prawnego nazwę rokowań) (por. B. Łukańko, komentarz do art. 66 teza 2 [w:] Gudowski Jacek (red.), Kodeks cywilny. Komentarz. Tom I. Część ogólna, cz. 2 (art. 56–125), WKP/LEX el. 2021). Przy czym do zawarcia umowy w trybie negocjacji wymaga się uzgodnienia wszystkich elementów, które obejmowały negocjacje. Decyduje zatem zakres prowadzonych rokowań, a nie sam fakt osiągnięcia porozumienia, co do essentialia negotii danej umowy (wyrok SN z 11.10.2000 r., III CKN 273/00). Negocjacje są procesem, w którego toku dochodzi do zbliżania się stanowisk w celu ostatecznego ustalenia treści umowy (A. Olejniczak komentarz do art. 72, nb 2 [w:] Kodeks cywilny. Komentarz, red. M. Gutowski, Warszawa 2016,). Polegają one na wzajemnym oddziaływaniu na siebie partnerów negocjacji, przedstawianiu argumentów i dyskusji nad nimi (M. Pyziak-Szafnicka [w:] Kodeks cywilny. Komentarz. Część ogólna, red. P. Księżak, M. Pyziak-Szafnicka, Warszawa 2014, komentarz do art. 72, uwaga 2). Przepis art. 72 k.c. znajduje zastosowanie jedynie wówczas, gdy strony prowadzą negocjacje w celu zawarcia określonej umowy, a nie np. w celu przygotowania wspólnej oferty przetargowej czy też projektu umowy, do której zawarcia wymagana jest przez przepisy prawa forma szczególna. Jednak umowa nie może być uznana za zawartą tak długo, jak długo strony nie uzgodniły postanowień przedmiotowo istotnych. W razie braku takiej umowy, uzgodnienie koniecznych elementów umowy nie jest wystarczającą przesłanką do przyjęcia, iż umowa została zawarta. Zgodnie z art. 72 § 1 k.c. dopiero bowiem uzgodnienie wszystkich postanowień umowy, które były przedmiotem rokowań, stanowi podstawę do uznania, że doszło do jej zawarcia (sygn. II CSK 450/13, z dnia 15 maja 2014 roku). Trzeba także zwrócić uwagę, że propozycje zawarcia umowy (porozumienia) o określonej treści, ale niezawierające wszystkich istotnych postanowień, mogą co najwyższej być uznane za zaproszenie do zawarcia umowy (art. 71) (por. np. uzasadnienie do wyroku SN z dnia 20 października 1978 roku, sygn. IV CR 402/78 i Maja Maciejewska – Szałas komentarz do art. 66 teza 7 [w:] Balwicka-Szczyrba Małgorzata (red.), Sylwestrzak Anna (red.), Kodeks cywilny. Komentarz, WKP 2022/ LEXel). Jak przyjmuje się w orzecznictwie prawidłowe odróżnienie oferty od zaproszenia do zawarcia umowy wymaga przeprowadzenia oceny, czy w konkretnym wypadku do potencjalnego kontrahenta kierowana była informacja o możliwości zawarcia określonej umowy i płynących z niej korzyściach, czy też sprecyzowana została jednoznaczna propozycja zawarcia z nim określonej umowy. Pierwsza sytuacja odpowiadać będzie zaproszeniu do zawarcia umowy, drugą należy już kwalifikować jako ofertę (por. np. uzasadnienie wyroku SN z dnia 17 czerwca 2010 roku, sygn. III CSK 297/09). Reasumując powyższe należy wskazać, że spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań, jako przesłanki wszczęcia postępowania w sprawie uzyskania zgody na zajęcie nieruchomości, oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art, 124 u.g.n. Z kolei niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. nie uzależnia zatem uzyskania zgody administracyjnej, od określenia przez inwestora takiej oferty, która satysfakcjonowałaby właściciela nieruchomości. Dla oceny zasadności podjętego rozstrzygnięcia istotne jest wyłącznie ustalenie, czy strony przedstawiły sobie propozycje, które umożliwiałyby zawarcie porozumienia (zob. np. uzasadnienie do wyrok WSA w Białymstoku z dnia 20 września 2016 r., sygn. II SA/Bk 212/16). Rokowania nie oznaczają zatem konieczności osiągnięcia zgodnego stanowiska. Wystarczy wzajemne poinformowanie się obu stron o swoich stanowiskach i możliwym zakresie wzajemnych ustępstw celem zawarcia umowy lub innego satysfakcjonującego obie strony rozwiązania zasad korzystania z danej nieruchomości. Nadto nie można wymagać od strony, aby była zmuszona do respektowania warunków drugiej strony lub prowadzenia rokowań dopóty, dopóki nie zmieni swojego stanowiska. Z kolei nieosiągnięcie zgody pomiędzy właścicielem nieruchomości i inwestorem upoważnia organ administracyjny do wydania zezwolenia wymienionego w art. 124 ust. 1 u.g.n. (np. uzasadnienie do wyroku WSA w Krakowie z dnia 19 września 2016 r., sygn. II SA/Kr 650/16). Porozumienie, o którym mowa w art. 124 u.g.n. musi pozwolić w sposób sprawny i bezkonfliktowy zrealizować cele publiczne. Dlatego oświadczenie woli właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości winno być na tyle jasne i czytelne, aby nie wywoływało najmniejszych wątpliwości co do istnienia po jego stronie zgody na odjęcie przysługującego mu prawa bądź jego ograniczenie (por. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. I OSK 3500/15). Na gruncie niniejszej sprawy inwestor T. S.A. wysłał do współwłaścicieli nieruchomości pismo z wnioskiem o wyrażenie zgody na prowadzenie robót budowlanych (budowy kablowej sieci elektroenergetycznej SN 15kV) na wskazanej nieruchomości, proponując przy tym wynagrodzenie w wysokości 2.500 zł. Skarżący uznali, że zaproponowana im kwota jest rażąco niewspółmierna do zajęcia we wskazanym zakresie ich nieruchomości i ze swej strony zaproponowali kwotę w wysokości 50.000 zł dla każdej ze stron. Propozycja ta została jednak odrzucona przez inwestora (T. S.A.). W związku z czym współwłaściciele nieruchomości nie zgodzili się na przeprowadzenie sieci elektroenergetycznej po ich działce. W świetle powyższego nie budzi wątpliwości, że inwestor T. S.A. zaproponował współwłaścicielom nieruchomości określone warunki dla uzyskania zgody na wykonanie przedmiotowych prac. Nie budzi również wątpliwości, że współwłaściciele (Skarżący) nie wyrazili zgody na zaproponowane warunki. Ze swej strony zaproponowali oni warunki, które w ich ocenie są adekwatne do zakresu zajęcia ich nieruchomości i konsekwencji, które będą wynikać z planowanych prac. Na te jednak warunki nie przystał inwestor. W związku z tym należy uznać, że na gruncie niniejszej sprawy rokowania miały miejsce, co potwierdza chociażby wymiana pism między stronami, które zawierały propozycje i warunki satysfakcjonujące dla poszczególnych stron. Brak akceptacji przez drugą stronę dla zaproponowanych warunków oraz duża rozbieżność zaproponowanych warunków (propozycji) przez obydwie strony skutkowało nie zawarciem stosownego porozumienia. Trzeba zaznaczyć, że w świetle art. 124 ust. 3 u.g.n. bez znaczenia są powody, dla których zgoda w wyniku przeprowadzonych rokowań nie została udzielona. Istotny jest fakt przeprowadzenia rokowań, co na gruncie niniejszej sprawy miało miejsce. To oznacza w konsekwencji, że doszło do wyczerpania etapu rokowań i tym samym wypełniony został wstępny warunek (art. 124 ust. 3 u.g.n.) dla możliwości złożenia wniosku na zasadzie art. 124 ust. 1 u.g.n. Tym samym w ocenie Sądu nieprawidłowe jest stanowisko wyrażane przez Skarżących, jakoby na gruncie niniejszej sprawy nie miały miejsce rokowania, a działania inwestora miały charakter pozorny. Niezależnie trzeba też wskazać, że przedmiotowa inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt. 2 u.g.n., zgodnie z którym "budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń", jest celem publicznym. Dalej należy wskazać, że jak wynika z treści art. 124 ust. 1 zd. 2 u.g.n. ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Nieruchomość, której dotyczy ograniczenie objęta jest planem miejscowym, a to uchwałą Nr [...] Rady Gminy K. z dnia 17 października 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości S. (opubl. w Dz. Urz. Woj. Małop. z 5 listopada 2014 roku, poz. 6135) oraz uchwały Nr [...] Rady Gminy K. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości S. na terenie Gminy K. w zakresie dotyczącym niektórych ustaleń planu (opubl. w Dz. Urz. Woj. Małop. z 13 czerwca 2018 roku, poz. 4258). Nieruchomość, na której ma być realizowana budowa kablowej sieci elektroenergetycznej SN 15kV – znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem 6.MN przeznaczonym pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Stosownie do § 10 pkt. 6) planu miejscowego: "§ 10 Komunikacja, infrastruktura techniczna Ustala się zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej: 6) w zakresie systemów elektroenergetycznych: a) utrzymuje się istniejące sieci, urządzenia i obiekty infrastruktury elektroenergetycznej, w tym linię elektroenergetyczną wysokiego napięcia 110 kV relacji [...] oraz linie napowietrzne i kablowe średniego i niskiego napięcia, b) przewiduje się budowę, przebudowę i rozbudowę sieci i urządzeń elektroenergetycznych, m.in.: lokalizację nowych linii i stacji transformatorowych, stosownie do faktycznego zapotrzebowania na dostawy energii elektrycznej, w tym dla celów grzewczych, a także dopuszcza się kablowanie istniejących linii napowietrznych, c) przy zagospodarowaniu terenów należy uwzględnić istniejące elementy uzbrojenia wraz ze strefami technicznymi, zgodnie z wymogami określonymi w przepisach odrębnych, d) zaleca się lokalizację linii SN i niskiego napięcia w obrębie linii rozgraniczających terenów tras komunikacyjnych; w terenach istniejącej i planowanej zabudowy zaleca się wykonywanie nowych linii przesyłowych jako linii kablowych podziemnych, przy dopuszczeniu linii i stacji transformatorowych napowietrznych". Zgodnie natomiast do zapisów § 11 ust. 1 planu miejscowego: "§ 11. 1. Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej ("MN") przeznacza się dla: 1) zabudowy jednorodzinnej, 2) zieleni urządzonej, urządzeń sportu i rekreacji, obiektów małej architektury, 3) komunikacji kołowej i pieszej (dojazdy, zjazdy, dojścia, drogi wewnętrzne, ciągi pieszo-jezdne, parkingi do 8 stanowisk), 4) niezbędnych urządzeń i obiektów infrastruktury technicznej." Z przytoczonych powyżej przepisów stosownie do zapisów planu tereny te przeznacza się między innymi pod zabudowę jednorodzinnej oraz niezbędne urządzenia i obiekty infrastruktury technicznej (§ 11 ust. 1 pkt 4). Ponadto w planie miejscowym przewiduje się budowę, przebudowę i rozbudowę sieci i urządzeń elektroenergetycznych, m.in.: lokalizację nowych linii i stacji transformatorowych, stosownie do faktycznego zapotrzebowania na dostawy energii elektrycznej, w tym dla celów grzewczych, a także dopuszcza się kablowanie istniejących linii napowietrznych oraz przy zagospodarowaniu terenów należy uwzględnić istniejące elementy uzbrojenia wraz ze strefami technicznymi, zgodnie z wymogami określonymi w przepisach odrębnych. Zaleca się lokalizację linii SN i niskiego napięcia w obrębie linii rozgraniczających terenów tras komunikacyjnych; w terenach istniejącej i planowanej zabudowy zaleca się wykonywanie nowych linii przesyłowych jako linii kablowych podziemnych, przy dopuszczeniu linii i stacji transformatorowych napowietrznych (§ 10 ust. 6 lit b, c, d). W związku z czym należy uznać, że projektowane zamierzenie obejmujące realizację kablowego odcinka sieci elektroenergetycznej NA2XY-J-4x35 mm2 stanowiącej przyłącze wraz z zestawem złączowo-pomiarowym ZK1e-1P, służące zasileniu w energię elektryczną obiektu budowlanego usytuowanego na działce ewidencyjnej nr [...] jest zgodne z planem miejscowym, co wypełnia wymaganie zawarte w art. 124 ust. 1 zd. 2 u.g.n. Odnosząc się natomiast do argumentacji Skarżących, że realizacja inwestycji spowoduje dla Nich nieodwracalne skutki w postaci braku możliwości zabudowy działki [...] należy wskazać, że stosownie do zapisów art. 128 ust. 4 w zw. z art. 124 ust. 4 u.g.n., na osobie lub jednostce organizacyjnej występującej o zezwolenie ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, właścicielowi nieruchomości przysługuje odszkodowanie przysługuje, które obejmuje również szkody powstałe wskutek realizacji inwestycji, w tym jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. O należnym odszkodowaniu orzeka w drodze decyzji Starosta. Z powyższych względów skarga na zasadzie art. 151 p.p.s.a. została oddalona.