II SA/Kr 174/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Małgorzata Łoboz SWSA Agnieszka Nawara – Dubiel (spr.) SWSA Monika Niedźwiedź po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. W. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 16 grudnia 2022 r., znak WI-I.7840.6.3.2022.EG w przedmiocie umorzenia postępowania w przedmiocie wyjaśnienia treści decyzji skargę oddala UZASADNIENIE II SA/Kr 174/23 UZASADNIENIE Starosta Chrzanowski decyzją z dnia 28 kwietnia 2022 r., znak: AGN.6740.1.109.2022.AP26, wydaną na wniosek W. W. na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2021, poz. 2351), zezwolił - w celu wykonania remontu ogrodzenia stanowiącego własność wnioskodawcy - na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości gruntowej, tj. działki nr [...], obręb K., jednostka ewidencyjna C. – miasto, dla której Sąd Rejonowy w Chrzanowie prowadzi księgę wieczystą nr [...], stanowiącej własność T. D.. Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez W. W., Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 16 grudnia 2022 r., znak sprawy: WI-I.7840.6.3.2022.EG, uchylił ww. decyzję Starosty Chrzanowskiego w całości i orzekł o odmowie niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości. Starosta Chrzanowski postanowieniem z dnia 10 maja 2022 r., znak: AGN.6740.1.109.2022.AP26, wydanym na wniosek W. W. na podstawie art. 113 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021, poz. 735 z późn. zm., dalej "k.p.a."), wyjaśnił wątpliwości co do treści ww. decyzji. Po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez W. W., Wojewoda Małopolski postanowieniem z dnia 16 grudnia 2022 r., znak sprawy: WI-I.7840.6.3.2022.EG, uchylił ww. postanowienie Starosty Chrzanowskiego w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości. W uzasadnieniu postanowienia z dnia 16 grudnia 2022 r. Wojewoda Małopolski wskazał, że art. 113 § 2 k.p.a. ma zastosowanie tylko w sytuacji wydania decyzji administracyjnej załatwiającej sprawę. Skoro decyzja Starosty Chrzanowskiego została uchylona, to wniosek o wyjaśnienie treści takiej decyzji jest bezprzedmiotowy. Brak decyzji organu pierwszej instancji sprawia, że zarzuty podnoszone w zażaleniu nie mogą być poddane ocenie organu drugiej instancji. Opisane wyżej postanowienie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie W. W., zarzucając mu naruszenie: - art. 139 w związku z art. 144 k.p.a., poprzez naruszenie zakazu reformationis in peius, - art. 105 k.p.a., poprzez umorzenie postępowania, podczas gdy brak jest podstaw prawnych do umorzenia postępowania, - art. 136 § 1 k.p.a., - art. 140 w związku z art. 77 k.p.a., - art. 140 w związku z art. 80 k.p.a., - art. 47 ustawy Prawo budowlane, poprzez błędną wykładnię, - art. 6, art. 7, art. 9, art. 10, art. 11, art. 19, art. 20, art. 76, art. 77, art., 79a, art. 80 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie w sprawie, W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Wojewoda Małopolski w żaden sposób nie ustosunkował się do zarzutów zawartych w zażaleniu, a jedynie stwierdził, że skoro uchylił decyzję Starosty Chrzanowskiego i orzekł o odmowie niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości, to decyzja Starosty Chrzanowskiego nie istnieje. Skarżący wskazał, że do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zaskarżył również decyzję Wojewody Małopolskiego jako wydaną z naruszeniem m.in. zakazu reformationis in peius. W oparciu o te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W piśmie z dnia 11 kwietnia 2023 roku Skarżący złożył replikę na odpowiedź na skargę, w której podniósł m.in., że skarga wymaga rozpatrzenia na rozprawie łącznie ze skargą na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 16 grudnia 2022 r. (sygn. II SA/Kr 173/23). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm., dalej "p.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie, na które służy zażalenie. Do tej właśnie kategorii należy zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie, a zatem sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, bez wyznaczania rozprawy. Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 poz. 2492) stanowią, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów, sąd administracyjny ocenia zaskarżone postanowienie z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego postanowienia. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Wojewody Małopolskiego o uchyleniu postanowienia Starosty Chrzanowskiego w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji oraz o umorzeniu postępowanie pierwszej instancji w całości. Postanowienie organu i Instancji o wyjaśnieniu treści decyzji wydane zostało na podstawie art. 113 § 2 kpa, zgodnie z którym organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji. W czasie, gdy organ i Instancji wydał postanowienie o wyjaśnieniu treści decyzji, decyzja ta pozostawała w obrocie prawnym. Zarówno decyzja wyjaśniana (o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości), jak i postanowienie ją wyjaśniające (dotyczące pkt. 3 decyzji, który określał zakres i warunki korzystania z nieruchomości sąsiada) zostały zaskarżone do organu II Instancji. Odwołanie od decyzji przyniosło ten skutek, że została ona zreformowana w ten sposób, że organ II Instancji uchylił decyzję organu I Instancji i odmówił wydania zezwolenia na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości. W ten sposób w chwili wydawania zaskarżonego postanowienia nie pozostawała już w obrocie prawnym decyzja, której treść uprzednio została wyjaśniona postanowieniem organu I Instancji. Należy zgodzić się z Wojewodą Małopolskim, iż uchylenie decyzji Starosty Chrzanowskiego z dnia 28 kwietnia 2022 r. musiało skutkować bezprzedmiotowością postępowania prowadzonego w celu wyjaśnienia wątpliwości co do treści tej decyzji. Uchylenie decyzji sprawia, że w obrocie prawnym nie pozostaje decyzja nadająca się do wyjaśnienia. Postanowienie o wyjaśnieniu treści decyzji nie może wszak funkcjonować w oderwaniu od rozstrzygnięcia, które temu wyjaśnieniu zostało poddane. Postanowienia, o których mowa w art. 113 k.p.a. cechują się bowiem niesamodzielnością (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 29 maja 2003 r., I SA 2683/01, LEX nr 149503). Zgodnie z art. 105 § 1 Kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że przywołana wyżej przesłanka umorzenia postępowania tj. jego bezprzedmiotowość występuje wówczas gdy brak jest jednego z konstytutywnych elementów materialnego stosunku prawnego, (brak podmiotu i przedmiotu postępowania) co powoduje, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Skoro zatem w niniejszej sprawie, w postępowaniu przed organem II Instancji nie było już decyzji, którą można byłoby "objaśnić", to oznacza to, że nie było przedmiotu postępowania, a zatem wystąpiła przeszkoda do rozstrzygania sprawy co do istoty. Umorzenie postępowania nie jest zależne ani od woli organu administracji, ani tym bardziej pozostawione do uznania organu - organ ten jest zobowiązany do umorzenia postępowania w przypadku stwierdzenia jego bezprzedmiotowości. Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga sprawy co do istoty, jest więc orzeczeniem formalnym kończącym sprawę bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia i jest wyjątkiem, który należy traktować jako środek ostateczny, mający zastosowanie tylko w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie (wyrok WSA w Poznaniu z 28.03.2023 r., I SA/Po 950/22, LEX nr 3519935.). Zaskarżone postanowienie nie jest rozstrzygnięciem merytorycznym, ale formalnym, nie może zatem również naruszać zakazu reformationis in peius w postępowaniu administracyjnym, zawartego w art. 139 Kpa. Formalny charakter tego rozstrzygnięcia powoduje też, że organ nie prowadzi postępowania dowodowego, zatem nie może naruszyć przepisów proceduralnych w tym zakresie, zatem zarzuty skargi w tym zakresie są nieuzasadnione. Podkreślenia wymaga, że zakaz orzekania na korzyść strony składającej zażalenie nie oznacza jednocześnie nakazu orzekania zgodnie z żądaniem skarżącego, bez względu na nowe okoliczności faktyczne i prawne oraz przepisy bezwzględnie obowiązujące. W kontrolowanym postępowaniu decydujące znaczenie miały względy procesowe tj. obiektywna okoliczność braku przedmiotu postępowania, dlatego podnoszone przez skarżącego kwestie związane z nieprawidłowym zastosowaniem przepisów prawa materialnego przez Starostę Chrzanowskiego nie mogły mieć wpływu na rozstrzygniecie organu II Instancji, a obecnie nie podlegają też kontroli Sądu. Istotą niniejszej sprawy jest bowiem w zasadzie odpowiedź na pytanie, czy Wojewoda Małopolski miał podstawy do umorzenia postępowania organu I Instancji. Jak już wyżej wskazano, zaskarżone rozstrzygnięcie Wojewody jest zgodne z prawem. Sąd podkreśla też, że w niniejszej sprawie nie rozstrzyga żadnych kwestii związanych z decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 16 grudnia 2022 r. o odmowie stwierdzenia niezbędności wejścia w teren. Postępowanie zakończone tą decyzją rozstrzygało odrębną sprawę administracyjną, skarga na tę decyzję została zarejestrowana do sygn. akt II SA/Kr 173/23 i w tym postępowaniu będzie kontrolowana. Sąd nie połączył tych spraw do wspólnego rozpoznania, bo połączenie kilku oddzielnych spraw na podstawie przepisu art. 111 § 2 p.p.s.a. w celu ich łącznego rozpoznania (rozstrzygnięcia) jest uprawnieniem (nie obowiązkiem) sądu, ma charakter techniczny, organizacyjny i należy do pojęć z zakresu tzw. ekonomii procesowej. Nie powoduje też powstania jednej nowej sprawy. Połączone sprawy zachowują nadal swoją odrębność i samodzielność. Nadto jak już wyżej wskazano, sąd kontroluje zaskarżony akt według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. W dacie wydania zaskarżonego postanowienia decyzja, która była "objaśniana" nie znajdowała się już w obrocie prawnym, zatem żadne rozstrzygnięcie sądu w sprawie o sygn. II SA/Kr 172/23 nie miałoby wpływu na wynik niniejszej sprawy. Wobec powyższego skarga jako nieuzasadniona został oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a.