IV SAB/Po 23/25

SENTENCJA Sygn. akt IV SAB/Po 23/25 Dnia 20 lutego 2025 r. POSTANOWIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Maciej Busz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 lutego 2025 r. sprawy ze skargi M. Ś. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie rozpatrzenia odwołania postanawia 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) uiszczone tytułem wpisu sądowego od wniesionej skargi. UZASADNIENIE M. Ś. złożył skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sprawie rozpoznania odwołania od decyzji Burmistrza Gminy M. w przedmiocie warunków zabudowy. Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach. Decyzją z 1 sierpnia 2024 r. nr [...] Burmistrz Gminy M., po rozpatrzeniu wniosku M. Ś., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących na terenie działki o nr ewid. [...], obręb D. , gmina M.. Odwołanie od powyższej decyzji złożył pełnomocnik strony. Jak wynika z akt sprawy (k. 2 akt administracyjnych organu II instancji), odwołanie wpłynęło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wraz z aktami sprawy 19 sierpnia 2024 r. Pismem z 26 sierpnia 2024 r. Kolegium zawiadomiło stronę o braku możliwości załatwienia sprawy w terminie, wskazując jednocześnie że jej załatwienie nastąpi w ciągu 120 dni. Przesyłka zawierająca zawiadomienie została doręczona stronie 2 września 2024 r. Pismem z 3 września 2024 r. skarżący złożył osobiście ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Decyzją z 29 listopada 2024 r. nr [...] Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Jak wynika z materiałów sprawy (k. 17 akt administracyjnych organu II instancji), przesyłka zawierająca decyzję została skierowana do pełnomocnika strony 21 grudnia 2024 r. i doręczona skutecznie 23 grudnia 2024 r. W skardze na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego, złożonej osobiście w siedzibie organu 17 grudnia 2024 r., M. Ś. zarzucił Kolegium naruszenie art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1 oraz art. 37 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej: k.p.a.) i wniósł o stwierdzenie, że: - Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się bezczynności w przedmiotowej sprawie; - bezczynność ta miała charakter rażącego naruszenia prawa, a także wniósł o zobowiązanie organu administracji publicznej do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku oraz o zasądzenie kosztów postępowania na jego rzecz. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości i powołał się na okoliczność zakończenia postępowania przed organem II instancji przed datą wpływu skargi na bezczynność. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 t.j.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei w świetle art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie wydania decyzji administracyjnej (pkt 8 w zw. z pkt 1). Bezczynność organu administracji definiowana jest w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Wskazany przepis stanowi, że z bezczynnością mamy do czynienia w sytuacji, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. W takich okolicznościach stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia. W razie uwzględnienia skargi na bezczynność organu sąd, w oparciu o art. 149 § 1 P.p.s.a. posiada kompetencję do zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązania organu do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2), a także stwierdzenia że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Nadto w myśl art. 149 § 1a P.p.s.a. sąd stwierdza jednocześnie, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Co więcej, w przypadku uwzględnienia skargi, sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6, o czym stanowi art. 149 § 2 P.p.s.a. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania złożonej skargi, sąd administracyjny ma obowiązek zbadania z urzędu, czy jest ona dopuszczalna. Niedopuszczalność skargi powoduje bowiem, że sprawa nie może być rozpoznana w postępowaniu sądowoadministracyjnym i rozstrzygnięta wyrokiem. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn (niż wymienione w pkt 1-5) wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Stosownie do art. 58 § 3 P.p.s.a. sąd odrzuca skargę postanowieniem, a odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym. W tym miejscu należy wyjaśnić, że w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19 (wszystkie orzeczenia dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) przyjęto, iż wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W przedmiotowej uchwale podkreślono, że kontrolowany w wyniku skargi na bezczynność stan rzeczy musi być w dacie wniesienia skargi aktualny, nie zaś historyczny. Wniosek taki znajduje swoje uzasadnienie w normatywnej treści pojęć bezczynności i przewlekłości, a wspiera go wspólna na gruncie regulacji postępowania administracyjnego i postępowania przed sądami administracyjnymi instytucja ponaglenia. Innymi słowy, wydanie aktu w sprawie administracyjnej sprawia, że ewentualny stan bezczynności (przewlekłości) staje się stanem historycznym. W konsekwencji, skarga wniesiona w czasie, w którym bezczynność (przewlekłość) jest już takim właśnie stanem historycznym, podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 marca 2024 r., III OSK 1404/23). Skarga na bezczynność podlega odrzuceniu, jeżeli została wniesiona po wydaniu decyzji przez organ nawet wówczas, gdy decyzja ta nie jest jeszcze ostateczna. Taką wykładnię wspierają również argumenty natury celowościowej, a dotyczące podstawowej funkcji, jaką ma pełnić skarga na bezczynność. W świetle uzasadnienia ww. uchwały II OPS 5/19 nie budzi wątpliwości, że funkcją tą jest doprowadzenie do usunięcia stanu bezczynności. Wydanie decyzji realizuje bowiem tę podstawową funkcję przedmiotowej skargi (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 stycznia 2023 r. II OSK 1575/22, z 23 kwietnia 2024 r. II OSK 568/24). Mając na uwadze powyższe należy przyjąć, że zdarzeniem prawnym, które kończy stan bezczynności lub przewlekłości, jest załatwienie sprawy przez organ. Z kolei w myśl art. 104 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. O ile zatem skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (art. 53 § 2b P.p.s.a.), o tyle jej wniesienie po wydaniu decyzji przez organ, któremu zarzucono zawiniony stan zwłoki w załatwieniu sprawy, w świetle aktualnego orzecznictwa sądów administracyjnych, należy ocenić jako niedopuszczalne. Dlatego też wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. W doktrynie oraz orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że datą wydania decyzji jest data jej podpisania przez osobę upoważnioną do jej wydania, przy czym w razie wątpliwości datą podpisania jest data umieszczona na decyzji. Dzień wydania decyzji jest miarodajny dla oceny podstawy prawnej i podstawy faktycznej decyzji. Data wydania decyzji nie będzie równoważna z tą, od której organ i strony będą związani decyzją. Doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi jej wprowadzenie do obrotu. Tak więc dla oceny, czy w dacie wniesienia skargi na bezczynność organ załatwił sprawę, ma znaczenie data wydania decyzji, a nie data jej doręczenia stronie. Przyjęcie odmiennego poglądu, zgodnie z którym wydanie decyzji następuje dopiero z chwilą jej doręczenia, prowadziłoby do skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia racjonalności prawa (tak m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lipca 2010 r., II OSK 2051/09, z 9 grudnia 2021 r., II OSK 1967/21, a także W. Sawczyn, Administracyjne postępowanie ogólne (w:) Postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne z kazusami, Warszawa 2017, s. 130). Przenosząc powyższe na grunt kontrolowanej sprawy należy wskazać, że odwołanie M. Ś. wpłynęło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego 19 sierpnia 2024 r. Jak wynika z metryki sprawy, sporządzenie oraz podpisanie decyzji Kolegium nastąpiło 29 listopada 2024 r., natomiast jej wysyłka nastąpiła w dacie 21 grudnia 2024 r. Tym samym, skarga została wniesiona przez skarżącego w dniu 17 grudnia 2024 r., czyli już po wydaniu decyzji (rozumianym jako jej sporządzenie i podpisanie, co nastąpiło 29 listopada 2024 r.). Oznacza to, że zarzucany w skardze stan bezczynności, o ile wcześniej w ogóle zaistniał, to w dniu wniesienia skargi był już z pewnością stanem historycznym, gdyż cel, do którego zmierzał skarżący - wydanie przez organ decyzji - został już wówczas zrealizowany. Z powyższych względów należało stwierdzić, że w realiach niniejszej sprawy od dnia 29 listopada 2024 r. nie istniał podlegający badaniu w ramach kontroli sądowoadministracyjnej stan bezczynności organu II instancji, którego dotyczyła skarga z dnia 16 grudnia 2024 r., a tym samym nie istniał również przedmiot skargi w sprawie rozpoznawanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Zgodnie z art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 P.p.s.a. niniejsza sprawa została rozpoznana z urzędu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Stosownie do art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w punkcie II postanowienia Sąd z urzędu zwrócił skarżącemu cały uiszczony wpis wobec odrzucenia opłaconej skargi.