II SA/Sz 113/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 maja 2023 r. sprawy ze skargi Spółki A na postanowienie Wojewody z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę. UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] sierpnia 2022 r. znak: [...] Starosta K. zatwierdził projekt rozbiórki i udzielił pozwolenia na rozbiórkę trzech budynków garażowych o numerach ewidencyjnych [...] na działce ewidencyjnej [...] obręb [...] przy ul. [...] w K., które udzielone zostało P. Spółka z o.o. z siedzibą w K.. Pismem z dnia 29 października 2022 r. A. sp. z o.o. w T. wniosła odwołanie od powyższej decyzji do Wojewody. Zaskarżonej decyzji Spółka zarzuciła naruszenie: 1. naruszenie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez pominięcie jako strony postępowania A. sp. z o.o. będącego władającym i zarządcą budynku objętego ww. pozwoleniem na rozbiórkę; 2. naruszenia art. 30b ust. 3 pkt. 1) ustawy Prawo budowlane poprzez wydanie decyzji bez wymaganej zgody właściciela obiektów budowlanych objętych pozwoleniem na rozbiórkę; 3. art. 7 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej poprzez nieustalenie stanu faktycznego co doprowadziło do naruszenia interesów Odwołującej się; 4. naruszenie art. 107 § 1 pkt. 6) w związku z art. 7 Kpa poprzez przedstawienie sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym w oparciu o ustalenia dokonane z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów oraz prawa strony do uczestnictwa w postępowaniu o wypowiedzenia się co do zebranych dowodów; 5. naruszenia art. 80 oraz art. 81 Kpa poprzez przekroczenie zasad swobodnej oceny dowodów i podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie błędnej i nieuprawnionej oceny dowodów, jak również pominięcie wiedzy dot. stanu prawnego działki oraz budynków, jak również istnienia interesu prawnego A. Sp. z o.o. Powołując się na tak postawione zarzuty wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego albo o odmowę wydania pozwolenia na rozbiórkę przez Starostę K. z dnia [...] sierpnia 2022 r. znak: [...] o zatwierdzeniu projektu rozbiórki i udzieleniu pozwoleniu na rozbiórkę, ze wskazaniem, że popełnione błędy miały charakter rażącego naruszenia prawa. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda postanowieniem z dnia [...] listopada 2022 r. na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm., dalej: k.p.a.) stwierdził uchybienie terminu przewidzianego w art. 129 § 2 k.p.a. do wniesienia odwołania przez A. Sp. z o.o. z siedzibą w T.. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że w postępowaniu przed organem I instancji w przedmiocie pozwolenia na rozbiórkę trzech budynków garażowych o numerach ewidencyjnych [...] na działce nr [...] w obr. [...], przy ul. [...] w K. był inwestor, a zarazem właściciel nieruchomości, na której przewidziano realizację inwestycji - K. Sp. z o.o. oraz Gmina Miasto K. . Decyzja Starosty K. z [...] sierpnia 2022 r. znak: [...] została doręczona spółce K. Sp. z o.o. za pośrednictwem operatora pocztowego 12 sierpnia 2022 r. Gmina Miasto K. "otrzymała natomiast rozstrzygnięcie na adres do doręczeń elektronicznych 9 sierpnia 2022 r. Strony postępowania nie wniosły odwołania, co oznacza, że decyzja Starosty K. z [...] sierpnia 2022 r. znak: [...] stała się ostateczna z dniem 27 sierpnia 2022 r. zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. Odwołanie od ww. decyzji w dniu 31 października 2022 r. wniosła natomiast za pośrednictwem pełnomocnika - A. Sp. z o.o. z siedzibą w T., która nie uczestniczyła w postępowaniu na prawach strony. W dalszej części uzasadnienia Wojewoda wyjaśnił, że w sytuacji, gdy do organu wpływa odwołanie podmiotu, któremu nie doręczono decyzji organu pierwszej instancji, obowiązkiem organu odwoławczego jest ustalenie daty, w której doręczono decyzję innym stronom postępowania, a w konsekwencji daty, w której decyzja stała się ostateczna. Tylko złożenie odwołania przed upływem 14-dniowego terminu licząc od dnia najpóźniej dokonanego doręczenia może skutkować merytorycznym rozpoznaniem odwołania pochodzącego od podmiotu, któremu nie doręczono decyzji (wyrok NSA z dnia 28.04.2015 r. sygn. akt II OSK 2336/13). W ocenie organu II instancji w przedmiotowej sprawie decyzja Starosty K. z [...] sierpnia 2022 r. znak: [...] została doręczona najpóźniej Inwestorowi, tj. w dniu 12 sierpnia 2022 r., co potwierdza zwrotne potwierdzenie odbioru pisma dołączone do akt sprawy oraz wydruk z portalu internetowego emonitoring.poczta-polska.pl. W związku z powyższym 14-dniowy termin na wniesienie odwołania upływał z końcem dnia 26 sierpnia 2022 r. Z akt sprawy wynika, że odwołanie profesjonalnego pełnomocnika działającego w imieniu Spółki zostało nadane w palcówce pocztowej 31 października 2022 r. (dowód: stempel placówki pocztowej na kopercie, wydruk z portalu internetowego emonitoring.poczta-polska.pl), gdy decyzja Starosty K. była już ostateczna. Organ uznał także, że odwołujący równocześnie nie złożył w trybie art. 58 k.p.a. wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, jak również w treści odwołania nie podniesiono żadnych okoliczności, które wskazywałyby na przyczyny uchybienia ww. terminu. W świetle powyższych ustaleń Wojewoda stwierdził, że przedmiotowa decyzja stała się ostateczna z dniem 27 sierpnia 2022 r., a zgodnie z ogólną zasadą trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.) wniesienie odwołania od decyzji ostatecznej jest niedopuszczalne. Decyzją ostateczną jest m.in. decyzja organu pierwszej instancji, w stosunku do której upłynął termin złożenia odwołania. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniosła A. Sp. z o.o. w T. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika zarzucając: 1) naruszenie art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U.2020.1740 t.j. ze zm., dalej również jako: "k.c.") przez przyjęcie, że inwestor jest w całości właścicielem i zarządcą budynków objętych pozwoleniem na rozbiórkę, podczas gdy z obowiązującej Skarżącą i inwestora umowy, oraz umowy nabycia nieruchomości przedłożonej jako dowód przez Skarżącą jasno wynika, że przedmiotowe budynki stanowią własność Skarżącej, która nie wyraziła zgody na ich rozburzenie. 2. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) naruszenie art. 30b pkt 3 ppkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2021.2351 t.j., dalej również jako: "ustawa") poprzez przyjęcie, iż w toku postępowania uzyskano zgodę właściciela burzonych obiektów, w sytuacji gdy nie ma i nie było zgody właściciela, którym jest Skarżąca spółka; 2) naruszenie art. 134, art. 10 § 1, art. 8 § 1 i art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2022.2000 t.j. ze zm., dalej również jako "k.p.a.") polegające na niezasadnym pominięciu Skarżącej jako strony w niniejszym postępowaniu administracyjnym, braku dopuszczenia Skarżącej do udziału w sprawie i nierozpoznanie jej wniosków dowodowych, pomimo że Skarżąca posiadała interes prawny do udziału w niniejszym postępowaniu który wywodzi z faktu, że na mocy stosunku cywilnego pozostaje władającym nieruchomością, na której wzniósł budynki objęte zezwoleniem na rozbiórkę i do czasu obowiązywania umowy dzierżawy pozostaje ich właścicielem; 3) naruszenie art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia jakichkolwiek czynności mających na celu wyjaśnienie okoliczności faktycznych i prawnych związanych ze stroną podmiotową sprawy, tj. statusu Skarżącej spółki w niniejszym postępowaniu i ograniczenie się wyłącznie do stwierdzenia, iż Skarżąca nie uczestniczyła w postępowaniu jako strona, a tym samym naruszenie przez organ jego podstawowego obowiązku do zapewnienia czynnego udziału w każdym stadium postępowania wszystkim, których interesu prawnego postępowanie dotyczy, szczególnie w sytuacji, że organ I instancji wiedział o tym, że właścicielem budynków jest Skarżąca i okoliczność tą Skarżąca podnosiła w złożonym przez nią środku odwoławczym; 4) naruszenie art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak podania przyczyn, dla których organ odmówił Skarżącej przymiotu strony, jak również powodów, dla których uznał za prawdziwe argumenty inwestora, a nie uwzględnił twierdzeń Skarżącej, w sytuacji gdy opierają się na tych samych dokumentach i odnoszą do tych samych uwarunkowań prawnych; 5) naruszenie art. 129 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że termin określony w tym przepisie dla strony, która bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu należy liczyć według tych samych reguł jak dla strony, która brała czynny udział w postępowaniu, w sytuacji, gdy Skarżącej spółce jako stronie postępowania nieuczestniczącej w postępowaniu decyzja nie została doręczona, a o jej wydaniu Skarżąca dowiedziała się w dniu 17 października 2022 r. i organ właśnie tę datę powinien wziąć za początek biegu terminu do wniesienia odwołania, co doprowadziłoby organ do uznania, że odwołanie zostało złożone przez Skarżącą w terminie przewidzianym przez przepisy prawa; 6) naruszenie art. 129 § 2, art. 134 i art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że odwołanie zostało wniesione w stosunku do decyzji ostatecznej, podczas gdy Skarżąca spółka wniosła odwołanie w terminie 14 dni od dnia, w którym dowiedziała się o fakcie wydania decyzji, co w przypadku podnoszenia przez nią zarzutu, iż była ona stroną toczącego się postępowania powinno prowadzić do konkluzji, że termin do wniesienia przez nią środka odwoławczego wynosi, jak dla stron postępowania, 14 dni od dnia, w którym Skarżąca dowiedziała się o decyzji, a zatem odwołanie zostało wniesione skutecznie; 7) naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 148 § 1 i § 2 k.p.a. polegające na braku potraktowania odwołania Skarżącej za ewentualny wniosek o wznowienie postępowania, w sytuacji, gdy organ uznał, że odwołanie Skarżącej spółki zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 129 § 2 k.p.a. do wniesienia odwołania, co wynikało z uznawania jej za ostateczna o czym wiedzę posiadał jedynie organ a nie Skarżąca spółka. W oparciu o tak sformułowane zarzuty pełnomocnik Spółki wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości; 2) zasądzenie Skarżącej od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych; 3) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2021 r., poz. 137 – j.t.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) uchyla ją lub stwierdza jej nieważność. Na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 – j.t.), dalej jako "p.p.s.a.", sprawa niniejsza została rozpoznana w składzie trzech sędziów w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym. Biorąc pod uwagę wyżej wskazane kryteria Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie była legalność postanowienia Wojewody z dnia [...] listopada 2022 r., w którym organ stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty K. z dnia [...] sierpnia 2022 r. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Prawo wniesienia odwołania ma bowiem nie tylko strona, która brała udział w postępowaniu zakończonym decyzją, ale również osoba, która wprawdzie nie brała w nim udziału, ale jest stroną w rozumieniu przepisów art. 28 k.p.a. W takim wypadku termin do wniesienia odwołania dla strony pominiętej biegnie od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie, której zapewniono udział w postępowaniu (jeśli doręczenie następowało w różnych datach termin ten liczy się od dnia ostatniego doręczenia decyzji jednej ze stron). Strona pominięta ma więc, prawo do wniesienia odwołania w terminie przewidzianym dla pozostałych stron postępowania, którym decyzję doręczono. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, gdy do organu wpływa odwołanie podmiotu, któremu nie doręczono decyzji organu pierwszej instancji, obowiązkiem organu odwoławczego jest ustalenie daty jej doręczenia stronom postępowania, a w konsekwencji daty, w której decyzja stała się ostateczna. Termin do złożenia odwołania przez podmiot, któremu nie doręczono odwołania, jest zachowany, jeżeli zostało wniesione przed upływem 14-dni od dnia najpóźniej dokonanego doręczenia (wyrok NSA z dnia 28.04.2015 r. sygn. akt II OSK 2336/13). Strona pominięta ma więc, prawo do wniesienia odwołania w terminie przewidzianym dla pozostałych stron postępowania, którym decyzję doręczono. Jeżeli organ nie doręczył decyzji podmiotowi, który uważa, że powinien być stroną, przy czym podmiot ten dowiedział się o decyzji po pewnym czasie (kiedy upłynął już termin zaskarżenia decyzji przez strony biorące udział w postępowaniu), to przysługuje mu jedynie ochrona poprzez żądanie wznowienia postępowania w sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 2331/13, wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2016 r. II OSK 1959/14). Dokonanie oceny, czy skarżąca Spółka posiada przymiot strony może bowiem nastąpić, o ile takie podanie zostanie wniesione, jedynie w postępowaniu wznowieniowym opartym na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Stronie, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu i dowiedziała się o wydaniu decyzji, gdy była ona już ostateczna, przysługuje wniosek do organu na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Decyzja ostateczna może być bowiem wzruszona tylko w trybie nadzwyczajnym. W przedmiotowej sprawie niesporne jest, że powodem niedotrzymania przez Spółkę A. Sp. z o.o. w T. terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty K. z dnia [...] sierpnia 2022 r. znak: [...], było nie doręczenie Spółce tej decyzji. Jak wynika z akt sprawy Skarżąca nie została wskazana jako strona postępowania, której należy doręczyć decyzję. Stroną postępowania był inwestor/wnioskodawca, któremu decyzja została doręczona za pośrednictwem operatora pocztowego w dniu 12 sierpnia 2022 r. oraz Gmina K., której doręczenie nastąpiło w dniu 9 sierpnia 2022 r. drogą elektroniczną. Decyzja Starosty K. najpóźniej została doręczona inwestorowi - 12 sierpnia 2022 r. Taka data widnieje na zwrotnym potwierdzeniu odbioru Wobec powyższego 14-dniowy termin na wniesienie odwołania upłynął dnia 26 sierpnia 2022 r., a decyzja stała się ostateczna z dniem 27 sierpnia 2022 r. Zgromadzone w sprawie dowody wskazują, że profesjonalny pełnomocnik, działający w Skarżącej, nadał odwołanie w palcówce pocztowej 31 października 2022 r. (dowód: stempel placówki pocztowej na kopercie), a zatem w dacie gdy decyzja Starosty K. była już ostateczna. Organ odwoławczy przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania odwołania zobowiązany jest ustalić, czy środek odwoławczy został wniesiony w ustawowym terminie (art. 134 k.p.a.). Uchybienie tego obowiązku organu i merytoryczne rozpoznanie stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie organu odwoławczego nie było wątpliwości, że pismo z dnia 29 października 2022 r. wniesione przez pełnomocnika będącego radcą prawnym jest odwołaniem od decyzji z dnia [...] sierpnia 2022 r. zatem nie miał potrzeby wyjaśniania intencji strony (reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika), czy pismo to jest odwołaniem czy też stanowi wniosek o wznowienie postepowania. Zatem zarzut stawiany przez stronę naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 oraz 148 § 1 i § 2 k.p.a. polegający na braku potraktowania odwołania Skarżącej za ewentualny wniosek o wznowienie postępowania w sytuacji gdy organ uznał, że odwołanie Spółki zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego do jego wniesienia nie zasługuje na uwzględnienie. Intencja strony, że pismo to stanowi odwołanie była czytelna i nie budzi wątpliwości. Sąd nie odnosi się do zarzutów merytorycznych dotyczących zasadności wydania decyzji z [...] sierpnia 2022 r. bowiem nie stanowią one przedmiotu niniejszej sprawy. W tym stanie rzeczy wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało orzec jak w wyroku.