II SA/Ol 704/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 sierpnia 2023 r. sprawy ze sprzeciwu J. K. od decyzji Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 23 czerwca 2023 r. nr SO-III.621.1.23.2023.BMP w przedmiocie wymeldowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na rzecz J. K. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Z przekazanych Sądowi akt sprawy wynika, że wnioskiem z 16 stycznia 2023 r. J. K. (dalej jako: "skarżący") wystąpił do Burmistrza Miasta (dalej jako: "organ I instancji) o wymeldowanie K. P. (dalej też jako: "uczestniczka") z lokalu pod adresem ul. [...]. Do wniosku załączył: prawomocny wyrok Sądu Rejonowego z 17 marca 2022 r., sygn. akt I C 1729/21, wydany w sprawie o eksmisję, nakazujący pozwanej K. P. wydać skarżącemu, opuścić i opróżnić z rzeczy ww. lokal mieszkalny oraz prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego z 7 czerwca 2022 r., sygn. akt I Ns 227/22, wydane na podstawie art. 11a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, zobowiązujące K. P. do opuszczenia ww. lokalu mieszkalnego i zakazujące jej zbliżania się do niego i jego bezpośredniego otoczenia na odległość mniejszą niż 100 metrów. Przesłuchani w toku postępowania o wymeldowanie świadkowie zeznali, że w czerwcu 2022 r. K. P. została wyprowadzona z ww. lokalu przez Policję i już się w nim nie pojawiła. K. P. wyjaśniała zaś, że posiada rzeczy w mieszkaniu. Oświadczyła, że to, iż nie mieszka pod wskazanym adresem nie oznacza, że nie może mieć tam adresu zameldowania. Podała, że została pobita przez skarżącego i nie zostały zakończone sprawy między nimi. Decyzją z 7 kwietnia 2023 r. organ I instancji wymeldował K. P. z miejsca pobytu stałego z ww. lokalu. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych uczestniczka utraciła uprawnienie do przebywania w lokalu i aktualnie nie może do niego wrócić. Wskazał, że taki stan rzeczy należy traktować na równi z opuszczeniem lokalu w rozumieniu art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2022 r. poz. 1191 ze zm.). Przytoczył zeznania świadków i stwierdził, że uczestniczka bezsprzecznie w lokalu nie przebywa od kilku miesięcy i jej zameldowanie pod wskazanym adresem jest niezgodne ze stanem faktycznym. Podkreślił, że ewidencja ludności ma odzwierciedlać stan rzeczywisty odnoszący się do przebywania określonej osoby pod oznaczonym adresem. Przepisy meldunkowe nie mogą być traktowane instrumentalnie dla rozstrzygnięcia sporów rodzinnych czy majątkowych. W odwołaniu od tej decyzji uczestniczka zarzuciła organowi I instancji naruszenie art. 35 ustawy o ewidencji ludności. Wskazała, że nie była powiadomiona o złożonym w sądzie wniosku, nie wiedziała o wyznaczonym terminie rozprawy. Oświadczyła, że jest oczywiste, że nie była sprawcą przemocy. W jej ocenie cała sprawa jest wynikiem zemsty jej matki. Podała, że sama była ofiarą przemocy. Zaznaczyła, że ma zamiar powrotu do mieszkania. Decyzją z 23 czerwca 2023 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski (dalej jako: "Wojewoda", "organ odwoławczy"), w wyniku rozpatrzenia odwołania, uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Stwierdził, że zakres weryfikowanej sprawy, konieczny do podjęcia decyzji, nie został dostatecznie wyjaśniony, z naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a. Organ odwoławczy zauważył, że w uzasadnieniu decyzji przywołano okoliczności, które w nie zostały odzwierciedlone w aktach sprawy, np. konflikt K. P. z matką, co stanowi poważne naruszenie przepisów postępowania administracyjnego. W toku postępowania wyjaśniającego z pewnością ustalono, iż K. P. w dacie orzekania nie przebywała w miejscu pobytu stałego. Natomiast, organ I instancji, w ocenie Wojewody, nie ustalił jednoznacznie w jaki sposób doszło do opuszczenia lokalu przez zgłoszoną do wymeldowania. Jeden ze świadków zeznał, że było to w obecności Policji, drugi świadek wskazał, że "chyba w obecności Policji", przy czym nie padło podczas przesłuchania pytanie skąd świadkowie mają taką wiedzę. Organ powinien ustalić te okoliczności występując z zapytaniem do Policji, mógł również zwrócić się o wyjaśnienie do stron postępowania. Ponadto organ w żaden sposób nie próbował ustalić, jakie jeszcze postępowania sądowe toczą się między stronami, i to mimo, że K. P. od początku wskazywała, że "mają niedokończone sprawy" z J. K. W sprawie jasnym jest, że zapadły dwa orzeczenia sądowe, w których w pierwszym uznano Panią K. P. za winną przemocy domowej, a w drugim nakazano jej opuszczenie wspólnie zajmowanego lokalu, lecz organ nie wyjaśnił, czy sprawy, które obecnie się toczą są próbą wzruszenia tych orzeczeń. Wojewoda oświadczył, że widząc braki w zgromadzonym materiale dowodowym, w toku postępowania odwoławczego próbował ustalić fakty i okoliczności, które mogą mieć wpływ na wynik sprawy i w tym celu skierował prośbę o wyjaśnienia do K. P., lecz ta z uwagi na przebywanie za granicą nie wyjaśniała wątpliwości organu odwoławczego. Z tego względu to organ I instancji zobowiązany jest uzupełnić materiał dowodowy w taki sposób, aby był kompletny, a decyzja rozstrzygająca co do istoty sprawy miała w nim oparcie. W ocenie Wojewody, organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę winien wyjaśnić m.in. kiedy i na jakiej podstawie K. P. zamieszkała w ww. lokalu, czy posiada klucze i swobodny dostęp do spornego lokalu. Jeśli nie posiada dostępu do lokalu, to od kiedy i w jakich okolicznościach opuściła lokal, czy w momencie opuszczenia przez zgłoszoną do wymeldowania lokalu obecna była Policja, a jeśli tak, to kto ją wezwał. Ponadto organ winien ustalić, czy i jakie środki prawne lub faktyczne podjęła zgłoszona do wymeldowania, aby dostęp do lokalu uzyskać i ponownie stale zamieszkiwać, czy K. P. zamierza powrócić do spornego lokalu, kiedy oraz od czego jest to uzależnione. Ponadto ustalenia wymaga, czy zgłoszona do wymeldowania rozmawiała z właścicielem lokalu o ewentualnych warunkach powrotu do miejsca zameldowania na pobyt stały. Wyjaśnienia wymaga również ustalenie, czy w spornym lokalu znajdują się rzeczy osobiste lub przedmioty skarżącej. Kluczowe jednak wydaje się ustalenie, jakie sprawy toczą się w Sądzie Rejonowym, w których wyznaczono dla K. P. obrońcę z urzędu oraz pełnomocnika z urzędu oraz czy postępowania w tych sprawach mają wpływ na toczące się postępowanie o jej wymeldowanie. Istotne jest również ustalenie, czy K. P. rzeczywiście nie uczestniczyła w postępowaniach, w których uznano ją za winną przemocy domowej, a następnie nakazano jej opuszczenie przedmiotowego lokalu. W złożonym sprzeciwie od powyższej decyzji J. K. domagał się jej uchylenia. Akcentował, że należące do uczestniczki rzeczy zostały jej sukcesywnie wydane lub osobom trzecim, działającym na jej prośbę, za pokwitowaniem. Opisał dotychczasowe postępowanie uczestniczki. Oświadczył, że nie wie czy uczestniczka wnosiła do sądu jakieś sprawy przeciwko niemu, z jego strony postępowania zostały zakończone. Od dłuższego czasu nie otrzymywał żadnych wezwań na Policję i do Sądu. Stwierdził, że decyzja jest dla niego krzywdząca, gdyż organ odwoławczy oparł się na twierdzeniach uczestniczki, które nie zostały poparte żadnymi dowodami. Wojewoda wniósł o oddalenie sprzeciwu. Wskazał, że nie znajduje podstaw do jego uwzględnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Sprzeciw zasługiwał na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, dalej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej jako: "k.p.a."), strona może wnieść sprzeciw. W myśl z art. 64c § 1 i 2 p.p.s.a. sprzeciw od decyzji wnosi się za pośrednictwem organu, którego decyzja jest przedmiotem sprzeciwu od decyzji, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji. Granice rozpoznania sprawy ze sprzeciwu od decyzji określa przepis art. 64e p.p.s.a., wskazując, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W literaturze przedmiotu i orzecznictwie przyjmuje się powszechnie, że decyzja kasatoryjna będzie uzasadniona, gdy organ odwoławczy nie dysponuje wystarczającymi ustaleniami faktycznymi, które pozwoliłyby mu na obiektywne rozpatrzenie sprawy. Rozważając celowość zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a., zawsze należy mieć na uwadze, że obowiązkiem organu odwoławczego jest przede wszystkim rozstrzygnąć sprawę co do istoty, co zgodnie z treścią art. 138 § 1 k.p.a. następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Natomiast odstępstwem od tej ogólnej zasady jest wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasatoryjnej. Rozstrzygnięcie kasatoryjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji ciężar ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji I instancji. W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne jest - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności - wydanie decyzji kasacyjnej. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasatoryjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja jest dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. albo w przypadku istotnych braków postępowania wyjaśniającego, gdy jest możliwa zgoda stron na usunięcie nieprawidłowości w postępowaniu odwoławczym, na podstawie art. 136 § 2 i 3 k.p.a. Z mocy art. 136 § 4 k.p.a. - przepisów § 2 i 3 nie stosuje się, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione. W wyroku z 17 kwietnia 2018r., sygn. akt II OSK 1781/17 (publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"), Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że rozstrzygając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy nie rozstrzyga o meritum sprawy, gdyż wydając decyzję kasacyjną wskazuje właśnie na konieczność przeprowadzenia w określonym zakresie lub w całości postępowania wyjaśniającego, celem poczynienia ustaleń niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Tym samym decyzja kasatoryjna ma charakter procesowy, gdyż podstawą jej podjęcia jest wyłącznie naruszenie przepisów postępowania. Taki sposób rozstrzygnięcia determinuje również sposób przeprowadzenia kontroli jej legalności dokonywanej przez sąd. Skoro decyzja kasatoryjna jest w istocie rozstrzygnięciem procesowym, gdyż nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego, to możliwości rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego podlegają w tych sytuacjach istotnemu ograniczeniu, albowiem sąd dokonuje kontroli legalności tego rodzaju rozstrzygnięcia w świetle ustawowych przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może natomiast, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. W związku z powyższym rozstrzygnięcia Sądu wymagało, czy powoływane przez organ odwoławczy okoliczności rzeczywiście uzasadniały w realiach niniejszej sprawy zwrot sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W tym zakresie uwzględnić należy, że od momentu wszczęcia postępowania wiadomym było, że skarżący legitymuje się prawomocnymi orzeczeniami sądowymi nakazującymi uczestniczce opuszczenie i opróżnienie z rzeczy przedmiotowego lokalu oraz zakazującym jej zbliżania się na do lokalu na odległość 100 metrów. Sama skarżąca w składanych pismach potwierdzała, że w lokalu nie przebywa. Zapewniała, że znajdują się w nim jej rzeczy i deklarowała wolę powrotu do niego. Podkreślała, że nie wiedziała o postępowaniach toczących się z wniosków skarżącego przed sądem powszechnym. Podnosiła, że była ofiarą przemocy. Uwzględniając twierdzenia uczestniczki, organ odwoławczy niezasadnie uznał za konieczną potrzebę wyjaśnienia, czy uczestniczka dobrowolnie opuściła lokal, w jakich okolicznościach i czy ma tam rzeczy. W realiach niniejszej sprawy istotne znaczenie ma, że w obrocie prawnym pozostają prawomocne orzeczenia sądowe nakazujące uczestniczce opuszczenie i opróżnienie lokalu. Dopóki nie zostaną one wzruszone w przepisanym prawem trybie, są one wiążące dla organów administracji publicznej orzekających w sprawie o wymeldowanie. W myśl art. 365 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 1550) orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Zgodnie z jednolitym stanowiskiem judykatury, jeżeli opuszczenie przez daną osobę miejsca stałego pobytu jest powodowane zgodnymi z prawem władczymi działaniami organów państwa (np. w przypadku wykonania wyroku nakazującego eksmisję z lokalu), to przy ustalaniu spełnienia przesłanek do wymeldowania tej osoby przesłanka dobrowolności nie może być brana pod uwagę, ponieważ oczywistym jest, że te działania organów najczęściej nie są zgodne z wolą osoby, która ma opuścić lokal (tak NSA w wyroku z 30 października 2019 r., sygn. akt II OSK 3041/17 i wyroku z 26 sierpnia 2020 r., sygn. akt II OSK 256/20, por. też wyrok NSA z 3 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1641/13, publ. w CBOSA). Wykonanie orzeczenia eksmisyjnego w związku z prawomocnym ustaleniem przez sąd powszechny, że osoba objęta eksmisją nie ma tytułu do przebywania w nim, zastępuje dobrowolne opuszczenie lokalu (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2388/14, publ. w CBOSA). W wyroku z 20 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1341/20, Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się również do orzeczonego prawomocnie zakazu zbliżania się do lokalu, uznając, że w takiej sytuacji skarżący nie mógł przebywać w spornym lokalu a stan taki oznacza, że skarżący "opuścił miejsce pobytu stałego... i nie dopełnił obowiązku wymeldowania się". NSA podkreślił w tym wyroku, że zgodnie z art. 28 ust. 4 ustawy o ewidencji ludności zameldowanie na pobyt stały lub czasowy służy wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu pobytu osoby w miejscu, w którym się zameldowała. W świetle tego przepisu meldunek należy postrzegać przede wszystkim jako rodzaj rejestracji pobytu osoby w określonym miejscu, który ma odzwierciedlać stan rzeczywisty. NSA podkreślił, że o ile nie powinno się orzekać o wymeldowaniu osób jawnie wbrew ich woli, to jest gdy w warunkach naruszenia prawa zmuszono je do opuszczenia lokalu lub do niego nie wpuszczono, to takie ograniczenie nie będzie miało zastosowania do sytuacji, gdy opuszczenie miejsca pobytu przez osobę następuje wprawdzie przymusowo, ale w oparciu o przymus państwowy, umocowany przepisami prawa. Reasumując, w niniejszej sprawie nie powinno mieć znaczenia dla organu odwoławczego, w jakich okolicznościach uczestniczka opuściła sporny lokal, istotne jest, że uczestniczka w nim faktycznie nie przebywa i nie ma prawnej możliwości powrotu. Jeżeli natomiast organ odwoławczy chciałby uzyskać wyjaśnienia na temat ewentualnych postępowań nadzwyczajnych toczących się w opisanych wcześniej sprawach zakończonych prawomocnymi orzeczeniami Sądu Rejonowego, to sam może zwrócić się do sądu czy do stron postępowania z prośbą o nadesłanie informacji w tym przedmiocie, i nie ma żadnego powodu, aby w świetle brzmienia art. 138 § 2 k.p.a., uchylać decyzję organu I instancji z tej przyczyny i przekazywać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zauważyć też trzeba, że uczestniczka w żaden sposób nie wykazała, że zainicjowała postępowania zmierzające do wzruszenia prawomocnych orzeczeń sądu cywilnego. Załączone zawiadomienia o wyznaczeniu pełnomocnika i obrońcy z urzędu dotyczą postępowań karnych. Jeżeli uczestniczka uzyska wzruszenie prawomocnych orzeczeń nakazujących jej opuszczenie i opróżnienie lokalu, będzie mogła wnosić o wznowienie postępowania o wymeldowanie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu w całości, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd rozpatrzył sprzeciw na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 64d § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu od sprzeciwu w kwocie 100 zł.