IV SAB/Wr 366/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 maja 2024 r. sprawy ze skargi: D. Y. na przewlekłe prowadzenie postepowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego w rozpoznaniu wniosku strony skarżącej, która to przewlekłość miała charakter rażącego naruszenia prawa; II. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do załatwienia sprawy; III. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężna w kwocie 1.500 (słownie: tysiąc pięćset) złotych; IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sadowego. UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 9 stycznia 2019 r., skierowanym do Wojewody Łódzkiego, D. Y. (dalej: strona, wnioskodawca, skarżący) wystąpił o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP w celu wykonywania pracy. Zawiadomieniem z dnia 8 października 2019 r., Wojewoda Łódzki, na podstawie art 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej: k.p.a,) wniosek strony wraz z aktami sprawy przekazał, zgodnie z właściwością, do Wojewody Dolnośląskiego. Pismem z dnia 1 sierpnia 2023 r. (z odnotowanym wpływem do organu w dniu 8 sierpnia 2023 r.) wnioskodawca złożył skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Dolnośląskiego w sprawie. W treści skargi strona podniosła, że od momentu przekazania temu organowi wniosku przez Wojewodę Łódzkiego, organ ten przez ponad 3,5 roku nie podjął żadnej czynności w sprawie. Pismo pełnomocnika strony z dnia 20 lipca 2023 r. z zapytaniem o stan sprawy pozostało bez odpowiedzi. Wskazując na powyższe strona wniosła o: 1) zobowiązanie Wojewody Dolnośląskiego do wydania decyzji w sprawie w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; 2) stwierdzenie, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłości postępowania, o charakterze rażącego naruszenia prawa; 3) przyznanie skarżącemu od Wojewody Dolnośląskiego sumy pieniężnej w kwocie 4.000 zł; 4) zasądzenie od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Pismem z dnia 17 sierpnia 2023 r., sporządzonym już po wniesieniu przez stronę skargi na przewlekłość postępowania, Wojewoda Dolnośląski wdrożył procedurę z art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2023 r. poz. 519) występując do właściwych służb o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt wnioskodawcy na terytorium RP stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. W odpowiedzi na skargę organ ten wniósł o jej oddalenie. Pismem z dnia 26 września 2023 r. Wojewoda Dolnośląski poinformował Sąd o wydanej w dniu 25 września 2023 r. decyzji o udzieleniu stronie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę do dnia 25 września 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz, U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Należy zauważyć, że z dniem 29 stycznia 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 91; dalej: nowelizacja). Na mocy art. 1 pkt 13 nowelizacji dodano art. 112a do ustawy o cudzoziemcach. W ust. 1 ww. artykułu przewidziano, że decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Przy czym w myśl art. 112a ust. 2 nowelizacji termin ten biegnie dopiero od dnia, w którym nastąpiło ostatnie ze zdarzeń wymienionych w tym przepisie. Jednakże w sprawie z wniosku jaki został przekazany Wojewodzie Dolnośląskiemu w dniu 8 października 2019 r.( organ ten popadł w zwłokę przed wejściem w życie przepisów nowelizujących ustawę o cudzoziemcach. Zatem ocena sprawności działania organów administracji musi być dokonywana z uwzględnieniem regulacji obowiązujących w dacie złożenia wniosku. Rozstrzygając sprawę należy mieć również na uwadze wejście w życie w dniu 15 kwietnia 2022 r. ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 830), w tym dodany wskazaną ustawą art. 100c ust, 1-4, dotyczący prowadzonych przez wojewodę postępowań w zakresie udzielenia cudzoziemcom zezwoleń na pobyt czasowy, pobyt stały, pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiego oraz zmian i cofnięcia tych zezwoleń. Stosownie do art. 100c ust. 1 pkt 1 w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej - w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Powyższy termin został przedłużony do dnia 24 sierpnia 2023 r. na podstawie art. 100d ust. 1 (Dz. U. z 2023 r. poz. 185). Podkreślić trzeba, że owa zmiana nie zawiera przepisów przejściowych. Przepis końcowy, tj. art. 33 przewiduje co do zasady, że ustawa wchodzi w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia, z mocą od dnia 24 lutego 2022 r., ze wskazanymi jednak wyjątkami, w tym z wyjątkiem odnoszącym się do art. 100c. Nadanie zatem temu przepisowi w drodze wykładni retrospektywnego skutku obejmującego bezczynność bądź stan przewlekłego prowadzenia postępowania, którego organy dopuściły się wcześniej, nie sposób uzasadnić interesem publicznym mającym przewagę nad interesem podmiotów skarżących zwłokę organu. Byłoby to bowiem sprzeczne z celem uchwalonej ustawy oraz naruszałoby istotne wartości konstytucyjne: zasadę zaufania do państwa i prawa (art. 2 Konstytucji RP) oraz zasadę równości (art. 32 Konstytucji RP). W wyniku powyższych ustaleń należy przyjąć, że przepisów o bezczynności i przewlekłości organu nie stosuje się, jeżeli organy w okresie od 15 kwietnia 2022 r. do 24 sierpnia 2023 r. dopuściły się bezczynności bądź przewlekłości. W konsekwencji, tylko w przypadku stanów zaniechania obejmujących ten okres organowi nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa (art. 100c ust. 3). Przechodząc do meritum sprawy należy wskazać, że postępowanie prowadzone w sposób przewlekły należy ocenić postępowanie, które jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Przyjmując za podstawę orzekania w sprawie stan prawny obowiązujący w chwili złożenia wniosku, przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 35 § 1-3 k.p.a.: - organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. - niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed Którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. - załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Przy czym uzupełniająco należy dodać, że zgodnie z art. 35 § 5 p.p.s.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 285, 1860 i 2699), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, wniosek strony, pierwotnie złożony do Wojewody Łódzkiego, został następnie przekazany, zgodnie z właściwością, do Wojewody Dolnośląskiego. Pismo Wojewody Łódzkiego (z dnia 8 października 2019 r.) zawiadamiające o przekazaniu wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w trybie art. 65 § 1 k.p.a. , wpłynęło do Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego we Wrocławiu w dniu 16 października 2019 r. Pierwszą czynność procesową zmierzającą do załatwienia sprawy Wojewoda Dolnośląski podjął dopiero 17 sierpnia 2023 r., co dodatkowo nastąpiło po odnotowaniu wpływu skargi, jaką za pośrednictwem tego organu strona wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Z przekazanej przez organ Sądowi informacji wynika, że niespełna dwa miesiące po odnotowaniu skargi, bo w dniu 25 września 2023 r. Wojewoda zakończył postępowanie z wniosku strony wydając decyzję o udzieleniu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę do dnia 25 września 2025 r. W sprawie niewątpliwie zatem organ naruszył zasady i terminy określone w art. 8, art. 12, art. 35 i art. 36 k.p.a., co w sumie czyniło skargę oczywiście uzasadnioną. Powyższe uzasadniało wydanie orzeczenia jak w punkcie I sentencji wyroku (stwierdzenie przewlekłości w rozpoznaniu wniosku strony) na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, Sąd uznał (w tym samym punkcie sentencji wyroku), że stwierdzona przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Z uwagi na fakt, że po wniesieniu skargi Wojewoda wydał decyzję administracyjną, w punkcie II sentencji wyroku, działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody do załatwienia sprawy. Stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Na tle redakcji art. 149 § 2 p.p.s.a. trzeba zauważyć, że fakt bezczynności i przewlekłości, nawet w stopniu rażącym, sam w sobie nie stanowi dostatecznej przesłanki do przyznania sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego. Gdyby bowiem był taki zamiar ustawodawcy wówczas brzmienie przepisu miałoby treść odmienną, obligując wprost sąd do przyznania sumy pieniężnej, a nie jedynie ustanawiając taką możliwość. Obowiązujące w tej kwestii fakultatywne jedynie działanie sądu - bez jednoczesnego sprecyzowania przesłanek w ustawie - oznacza, że wybór co do zastosowania tego środka należy całkowicie do oceny sądu, a przesądzające są w istocie konkretne, szczególne okoliczności faktyczne całokształtu danej sprawy. Mając na uwadze długość prowadzonego postępowania i niepewność przez ten okres co do dalszej sytuacji prawnej skarżącego na terenie RP, zdaniem Sądu, należy uznać za zasadne przyznanie stronie skarżącej przez Sąd sumy pieniężnej w wysokości 1.500 zł (pkt III sentencji wyroku). Kwotę powyższą Sąd uznał za adekwatną i proporcjonalną z punktu widzenia postulatu zdyscyplinowania organu administracji publicznej na przyszłość, doznanej przez stronę krzywdy oraz długości okresu bezczynności organu. Dalej idącą skargę Sąd oddalił, tj. w zakresie zasądzenia sumy pieniężnej w kwocie dochodzonej w skardze (punkt IV sentencji wyroku). Na podstawie art. 200 p.p.s.a. w punkcie V sentencji wyroku zasądzono od organu na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania (wpis sądowy w kwocie 100 zł, opłata skarbowa 17 zł, koszty zastępstwa prawnego 480 zł).