II OZ 445/24

SENTENCJA Dnia 24 września 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka po rozpoznaniu w dniu 24 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia G. G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 maja 2024 r., sygn. akt II SO/Kr 9/24 w przedmiocie wymierzenia grzywny w sprawie z wniosku G. G. o wymierzenie organowi administracji grzywny za nieprzekazanie kompletnych akt w sprawie ze skargi G. G. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 30 sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji postanawia: oddalić zażalenie. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z 14 maja 2024 r., sygn. akt II SO/Kr 9/24, po rozpoznaniu wniosku G. G., na podstawie art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935), wymierzył Wojewodzie Małopolskiemu grzywnę w wysokości 300 złotych za nieprzekazanie kompletnych akt administracyjnych w sprawie ze skargi G. G. na decyzję Wojewody Małopolskiego z 30 sierpnia 2023 r., którą utrzymano w mocy decyzję Starosty [...] z 19 kwietnia 2023 r. o odmowie uchylenia decyzji tego organu administracji z 16 sierpnia 2018 r. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następujących istotnych okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Starosta [...] ostateczną decyzją z 16 sierpnia 2018 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Gminie [...] pozwolenia na budowę napowietrzno-kablowej sieci elektroenergetycznej wraz z oświetleniem ulicznym w miejscowości G. W dniu 30 listopada 2021 r. do organu pierwszej instancji wpłynął wniosek G. G. dotyczący wznowienia postępowania zakończonego powyższą decyzją o pozwoleniu na budowę. Po wznowieniu postępowania w sprawie, Starosta [...] decyzją z 8 kwietnia 2022 r., nr [...], odmówił uchylenia ostatecznej decyzji dotyczącej udzielonego pozwolenia na budowę z 16 sierpnia 2018 r. Wojewoda Małopolski decyzją z 22 listopada 2022 r., nr [...], uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Następnie Starosta [...] decyzją z 19 kwietnia 2023 r., nr [...], odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Starosty [...] z 16 sierpnia 2018 r. Wojewoda Małopolski decyzją z 30 sierpnia 2023 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję z 19 kwietnia 2023 r. Skargę na ww. decyzję Wojewody Małopolskiego z 30 sierpnia 2023 r. wniósł skarżący, który w związku z tą skargą zarejestrowaną pod sygn. akt II SA/Kr 1330/23 złożył wniosek o wymierzenie Wojewodzie Małopolskiemu grzywny za nieprzekazanie kompletnych akt administracyjnych. We wniosku skarżący zaznaczył m.in. że Wojewoda Małopolski przekazując skargę na decyzję z 30 sierpnia 2023 r. pominął okres od 8 kwietnia 2022 r. do 22 listopada 2022 r., czym wprowadził swoistą cenzurę akt sprawy. Postanowieniem z 14 lutego 2024 r., sygn. akt II SO/Kr 29/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił wniosek G. G. o wymierzenie grzywny. Na skutek zażalenia skarżącego Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 26 marca 2024 r., sygn. akt II OZ 157/24, uchylił postanowienie Sądu pierwszej instancji. NSA wskazał, że postępowania zakończone decyzjami z 22 listopada 2022 r. oraz z 30 sierpnia 2023 r. nie są postępowaniami odrębnymi, prowadzonymi w osobnych sprawach w trybie wznowieniowym. Postępowanie zakończone decyzją z 22 listopada 2022 r. stanowi etap wcześniejszy postępowania w sprawie z wniosku skarżącego o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty [...] z 16 sierpnia 2018 r. względem postępowania zakończonego decyzją z 30 sierpnia 2023 r., zaskarżoną do sądu administracyjnego. NSA stwierdził, że "Sąd pierwszej instancji, przyjmując stanowisko o odrębności spraw znak: [...] oraz znak: [...] nie dokonał w istocie analizy sprawy co do jej istoty, a więc kwestii istnienia podstaw do wymierzenia organowi grzywny za nieprzekazanie kompletnych akt sprawy. Nie zweryfikował bowiem, czy nadesłane akta były - czy nie - kompletne, tj. czy zawierały wszystkie dokumenty niezbędne do rozpoznania sprawy, a zatem czy w sprawie zachodziły podstawy do wymierzenia organowi grzywny w związku z niezastosowaniem się do dyspozycji art. 54 § 2 p.p.s.a.". Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji stwierdził, że "(f)aktycznie – na co trafnie zwrócił uwagę Skarżący G. G. – przekazane przez organ akta nie zawierały żadnych dokumentów za okres od 8 kwietnia 2022 roku do 22 listopada 2022 roku. (...) Jednocześnie pomimo istnienia tych braków, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpoznając skargę złożoną na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 22 listopada 2022 roku, znak: znak [...], nie wezwał organu do dostarczenia tych dokumentów i wydał w dniu 17 stycznia 2024 roku wyrok w sprawie, którym oddalił skargę (sygn. II SA/Kr 1330/23). Wyrok ten jest prawomocny". W tych okolicznościach Sąd pierwszej instancji uznał, że grzywna w wysokości 300 złotych za nieprzekazanie kompletnych akt administracyjnych spełni funkcję represyjną i prewencyjną. W zażaleniu na postanowienie G. G. zarzucił: - nieważność postępowania z uwagi na fakt, że w wydaniu zaskarżonego postanowienia brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy na podstawie art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a., - błędy w ustaleniach faktycznych, co spowodowało naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a., - naruszenie art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 w zw. z art. 133 § 1 i art. 62 pkt 1 w zw. z art. 54 § 2 i art. 285a § 1 p.p.s.a. poprzez wymierzenie rażąco niskiej grzywny, co narusza elementarne poczucie sprawiedliwości i pozostaje w dysproporcji do okoliczności, w jakich doszło do jej wymierzenia w związku z orzekaniem przez Sąd w sprawie II SA/Kr 1330/23 przy braku kompletności akt sprawy co miało wpływ na wynik sprawy, - oparcie uzasadnienia postanowienia na ustaleniach niezgodnych z aktami sprawy administracyjnej i w sytuacji, gdy akta administracyjne zostały zwrócone Wojewodzie Małopolskiemu pismem z 17 kwietnia 2024 r., - brak weryfikacji, pomimo związania stanowiskiem NSA wyrażonym w sprawie II OZ 157/24, czy nadesłane akta były czy nie były kompletne, tj. czy zawierały wszystkie dokumenty niezbędne do rozpoznania sprawy II SA/Kr 1330/23. Mając powyższe na uwadze wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o "(z)obowiązanie WSA w Krakowie do wymierzenia organowi grzywny, która nie będzie pozostawała w dysproporcji do rażącego naruszenia przez organ prawa, a jej wysokość nie będzie się przeciwstawiała poczuciu elementarnej sprawiedliwości". Rozpoznając zażalenie Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Odnosząc się do najdalej idącego zarzutu zażalenia dotyczącego nieważności postępowania z uwagi na fakt, że w wydaniu zaskarżonego postanowienia z 14 maja 2024 r. brał udział sędzia podlegający wyłączeniu na podstawie art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a., gdyż orzekał w uprzednio wydanym w sprawie postanowieniu z 14 lutego 2024 r., sygn. akt II SO/Kr 29/23, którym oddalono wniosek skarżącego o wymierzenie grzywny, wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 197 § 2 p.p.s.a., w razie uchylenia przez NSA zaskarżonego zażaleniem postanowienia Sądu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, nie ma zastosowania art. 185 § 2 p.p.s.a., który nakazuje rozpoznać sprawę w innym składzie. Oznacza to, że sędzia WSA w Krakowie Sebastian Pietrzyk mógł orzekać w sprawie i nie podlegał wyłączeniu z mocy ustawy na podstawie art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Ponadto ujęty w art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. zwrot "brał udział w wydaniu zaskarżonego orzeczenia" odnosi się do sytuacji, gdy sędzia brał udział w postępowaniu przed niższą instancją, a następnie bierze udział w postępowaniu przed wyższą instancją, dotyczącym orzeczenia wydanego w niższej instancji (R. Hauser, M. Wierzbowski [red.] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 8, Warszawa 2023, str. 240). Taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Niewątpliwie, wbrew temu co sugeruje skarżący w zażaleniu, przedmiotem niniejszej sprawy jest wniosek o wymierzenie organowi administracji grzywny w związku z nieprzekazaniem kompletnych akt administracyjnych w sprawie ze skargi na decyzję Wojewody Małopolskiego z 30 sierpnia 2023 r., które to akt dotyczyły postępowania zakończonego decyzją Wojewody Małopolskiego z 22 listopada 2022 r. W tej sprawie istotne znaczenie ma art. 153 p.p.s.a., gdyż Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżone postanowienie stwierdził, że "mając na uwadze wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego należy wskazać, że w realiach niniejszej sprawy zaistniały podstawy do wymierzenia organowi grzywny". W ocenie NSA, wbrew zarzutom zażalenia, Sąd pierwszej instancji wykonał wskazania NSA co do dalszego postępowania zawarte w postanowieniu z 26 marca 2024 r., sygn. akt II OZ 157/24. Powołując się na stanowisko NSA, z którego wynika, że "Sąd pierwszej instancji, przyjmując stanowisko o odrębności spraw znak: [...] oraz znak: [...] nie dokonał w istocie analizy sprawy co do jej istoty, a więc kwestii istnienia podstaw do wymierzenia organowi grzywny za nieprzekazanie kompletnych akt sprawy. Nie zweryfikował bowiem, czy nadesłane akta były - czy nie - kompletne, tj. czy zawierały wszystkie dokumenty niezbędne do rozpoznania sprawy, a zatem czy w sprawie zachodziły podstawy do wymierzenia organowi grzywny w związku z niezastosowaniem się do dyspozycji art. 54 § 2 p.p.s.a.", Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, czy akta nadesłane przez Wojewodę Małopolskiego wraz ze skargą na decyzję z 30 sierpnia 2023 r. były kompletne, dochodząc do trafnego wniosku, że nie były kompletne. Następnie Sąd pierwszej instancji orzekł o grzywnie, przy czym, jak wynika z uzasadnienia, decydując o jej wysokości uwzględnił przede wszystkim fakt, że w oparciu o te niekompletne akta WSA w Krakowie wydał w dniu 17 stycznia 2024 r. wyrok o oddaleniu skargi skarżącego, który z uwagi na niewniesienie skargi kasacyjnej stał się prawomocny. Zdaniem NSA oznacza to, że niekompletność akt administracyjnych nie miała istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy ze skargi na decyzję z 30 sierpnia 2023 r. Podkreślić należy, że w art. 54 § 2 p.p.s.a. określono zasadę, że organ ma przekazać kompletne akta. Jednakże w konkretnej sprawie o tym, czy akta są kompletne, w znaczeniu wystarczające do podjęcia stanowczego rozstrzygnięcia (wyroku), decyduje sąd rozpoznający skargę. To, że wyrok o oddaleniu skargi, mimo braku akt z postępowania zakończonego decyzją z 22 listopada 2022 r. wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., stał się prawomocny oznacza, że te akta w tej konkretnej sprawie nie były niezbędne do rozstrzygnięcia. Zauważyć należy, że z uzasadnienia wyroku o oddaleniu skargi wynika, że sąd miał świadomość stanowiska skarżącego o niekompletności akt, gdyż odnotowano w tym uzasadnieniu wniosek o wymierzenie grzywny, wskazując, że przekazano go do odrębnego rozpoznania. Mimo tego Sąd pierwszej instancji wydał wyrok, co jednoznacznie wskazuje, że brakujące akta uznał za nieistotne do rozstrzygnięcia. Skarżący mógł to stanowisko Sądu zakwestionować w skardze kasacyjnej, czego nie uczynił, gdyż takowa nie została wniesiona. W realiach tej sprawy, przy rozważaniu o wysokości grzywny, należy też mieć na uwadze, że nieprzekazanie całości akt nie wynikało ze złej woli organu, lecz błędnego stanowiska prawnego. W tej sytuacji, skoro w art. 55 p.p.s.a. mowa jest o tym, że sąd może wymierzyć organowi grzywnę, trafne nawet byłoby oddalenie wniosku skarżącego o wymierzenie grzywny, z jednoczesnym wskazaniem w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, że co do zasady stanowisko organu leżące u podstaw nieprzekazania części akt nie miało prawnego uzasadnienia. Takie rozstrzygnięcie też spełniłoby prewencyjną funkcję instytucji prawnej przewidzianej w art. 55 p.p.s.a. W tych okolicznościach zasadniczy zarzut zażalenia dotyczący wysokości wymierzonej grzywny nie jest zasadny. Pozostałe zarzuty zażalenia nie mają istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie wymierzenia grzywny, gdyż z ich uzasadnienia jednoznacznie wynika, że zmierzają do podważenia legalności prawomocnego wyroku Sądu pierwszej instancji z 17 stycznia 2024 r. oddalającego skargę skarżącego, wydanego w sytuacji braku akt z postępowania zakończonego decyzją z 22 listopada 2022 r. W tym postępowaniu taka ocena jest niedopuszczalna. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.