II OSK 605/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 1077/21 w sprawie ze skargi J.G. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 2 czerwca 2021 r. nr WSO-I.621.1.94.2021 w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 października 2021 r., w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 1077/21, oddalił skargę J.G. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z 2 czerwca 2021 r., nr WSO-I.621.1.94.2021, utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Wyszkowa z 16 kwietnia 2021 r., nr SOA.5343.9.2021, którą na podstawie art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 510), zwanej dalej u.e.l., orzeczono o wymeldowaniu skarżącej z pobytu stałego w lokalu nr [...] przy ul. [...] w W. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji przedstawił stan faktyczny eksponując fakt opuszczenia wskazanego lokalu przez J.G. we wrześniu 2020 r. po orzeczeniu o jej eksmisji wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] z [...] 2020 r., sygn. akt [...], od którego Sąd Okręgowy w [...] wyrokiem z [...] 2021 r., sygn. akt [...], oddalił apelację skarżącej. Sąd Wojewódzki podzielił stanowisko orzekających organów administracji, że w sprawie wystąpiły przesłanki z art. 35 u.e.l. uzasadniające wymeldowanie skarżącej, albowiem w sposób trwały opuściła wskazany lokal stosując się do wyroku eksmisyjnego, którego wykonanie nie może być uznane za działanie nielegalne. W skardze kasacyjnej J.G., zaskarżając w całości wyrok Sądu pierwszej instancji i wskazując podstawy kasacyjne z art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej p.p.s.a., zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie: - art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez odstąpienie od wymogu rozpoznania w granicach sprawy i wszechstronnego zbadania legalności zaskarżonej decyzji oraz wnikliwego rozważenia podniesionych w skardze zarzutów, co w konsekwencji skutkowało błędnym oddaleniem skargi; - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137), zwanej dalej p.u.s.a. poprzez błędne oddalenie skargi przez Sąd pierwszej instancji wskutek wadliwego wykonania funkcji kontroli sądowoadministracyjnej legalności zaskarżonej decyzji, w tym braku wnikliwego zbadania podniesionych w skardze zarzutów naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz prawa materialnego, tj. art. 35 u.e.l., a także przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 97 § 1 pkt 4, art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto, wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, a także o zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że sformułowane zarzuty nie zdołały podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku i w związku z tym skarga kasacyjna podlegała oddaleniu. W skardze kasacyjnej sformułowano zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak przepisów prawa materialnego. Ze względu na to, iż zakres faktów relewantnych dla rozstrzygnięcia sprawy kształtują przepisy prawa materialnego w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjne uznał za właściwe odniesienie się do zarzutu naruszenia art. 35 u.e.l., który stanowił podstawę prawną zaskarżonej decyzji o wymeldowaniu. Pomimo tego, że skarżąca kasacyjnie nie wskazała sposobu, w jaki – jej zdaniem – doszło do naruszenia wskazanego przepisu, tj. poprzez błędną wykładnię czy też poprzez niewłaściwe zastosowanie, to z całokształtu jej argumentacji wynika, że uchybienia Sądu upatruje ona w nie dość wnikliwej weryfikacji przesłanek jego zastosowania przez organy w sytuacji, w której rzeczywiście nie doszło ani do trwałego ani do dobrowolnego opuszczenia lokalu przez skarżącą. Zgodnie z art. 35 u.e.l. organ gminy, o którym mowa w art. 28 ust. 1, wydaje z urzędu lub na wniosek właściciela lub podmiotu wskazanych w art. 28 ust. 2, decyzję w sprawie wymeldowania obywatela polskiego, który opuścił miejsce pobytu stałego albo opuścił miejsce pobytu czasowego przed upływem deklarowanego okresu pobytu i nie dopełnił obowiązku wymeldowania się. Oznacza to, że przesłankami wymeldowania jest opuszczenie miejsca stałego pobytu i niedopełnienie obowiązku wymeldowania. Z woli ustawodawcy opuszczenie miejsca pobytu stanowi przesłankę wymeldowania wówczas, gdy pobyt ten ma charakter stały. Stosownie do art. 25 ust. 1 u.e.l. pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Z powyższych przepisów wynika, że opuszczenie miejsca pobytu stałego, uzasadniające wydanie decyzji o wymeldowaniu, cechować musi zarówno element faktyczny, polegający na opuszczeniu lokalu skutkującym trwałym nieprzebywaniem w nim, jak i element wolicjonalny, łączony z dobrowolnością zmiany miejsca pobytu. Dla zaistnienia przesłanki opuszczenia miejsca pobytu konieczne jest, aby fizycznemu przebywaniu osoby w innym miejscu niż miejsce pobytu stałego towarzyszył zamiar związania się z tym innym miejscem, urządzenia w nim swego centrum życiowego. Natomiast na równi z dobrowolnością opuszczenia lokalu należy traktować te sytuacje, w których osoba podlegająca wymeldowaniu nie może zgodnie z prawem lub na skutek okoliczności faktycznych dalej zamieszkiwać w miejscu, w którym była zameldowana (np. wskutek nakazu eksmisji, odbywania kary pozbawienia wolności, nakazu opuszczenia lokalu, zakazu zbliżania się do rodziny). Chodzi tu zatem o wszystkie te sytuacje, gdy opuszczenie lokalu jest wynikiem wykonania prawomocnych wyroków sądów powszechnych bądź orzeczeń właściwych organów administracji publicznej. W przedmiotowej sprawie, wbrew argumentacji skarżącej, zarówno organy, jak i Sąd a quo zasadnie przyjęły, że zaszły przesłanki wymeldowania skarżącej z lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w W. Jak wynika z materiału dowodowego, skarżąca opuściła ww. miejsce pobytu stałego we wrześniu 2020 r., kiedy to zabrała wszystkie swoje rzeczy osobiste i zamieszkała u swoich rodziców w miejscowości [...], ul. [...], gdzie, zgodnie z jej oświadczeniem, nocuje, prowadzi gospodarstwo domowe i koncentruje swoje życie osobiste. Ze spójnych wyjaśnień zarówno skarżącej, jak i J.G. wynika, że od momentu opuszczenia lokalu skarżąca kasacyjnie nie powróciła do niego oraz nie partycypuje w kosztach jego utrzymania. Powyższe fakty skłaniają do wniosku, że utraciła ona faktyczną więź z lokalem, a poprzez funkcjonowanie w obrocie prawnym prawomocnego wyroku nakazującego eksmisję stan ten ma charakter trwały. Wprawdzie skarżąca kasacyjnie przyznaje, że faktycznie opuściła dotychczasowe miejsce pobytu stałego i nie dopełniła obowiązku wymeldowania, twierdzi jednak, że opuszczenie to nie miało charakteru dobrowolnego i trwałego, a fakt przebywania pod innym adresem jest nieistotny dla rozstrzygnięcia sprawy, jako że ma ona zamiar ponownie zamieszkać pod wskazanym adresem i podejmuje w tym celu określone kroki prawne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, słusznie w sprawie uznano jednak, że przedstawione argumenty nie są wystarczające do uznania, iż w przypadku strony nastąpił brak dobrowolności i trwałości opuszczenia ww. lokalu. Przede wszystkim podkreślić należy, że skarżąca kasacyjnie opuściła miejsce pobytu stałego we wrześniu 2020 r. i stan taki trwa nieprzerwanie do chwili obecnej. Ponadto, pomimo deklarowanej chęci umiejscowienia swoich spraw życiowych pod uprzednio zamieszkiwanym adresem, strona nie ma prawnej i realnej możliwości powrotu do domu przy [...] w W. ze względu na prawomocny wyrok orzekający eksmisję. Zatem przesłanka "trwałości" w stanie faktycznym sprawy niniejszej została spełniona. Należy wskazać, że utrzymywanie fikcji meldunkowej byłoby w tej sytuacji niezgodne z przepisami u.e.l., skoro ewidencja ludności ma charakter rejestrowy, a jej celem jest potwierdzenie faktu pobytu osoby w miejscu, w którym się zameldowała. Natomiast dobrowolności opuszczenia stałego miejsca pobytu nie przekreśla okoliczność, iż było ono konsekwencją wykonania nakazu eksmisji, który stał się prawomocny wskutek wyroku Sądu Okręgowego w [...] z [...] 2021 r., sygn. akt [...], którym oddalono apelację skarżącej od wyroku Sądu Rejonowego w [...] z [...] 2020 r., sygn. akt [...] orzekającego eksmisję. Zaakcentować przy tym trzeba, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, iż opuszczenia lokalu będącego wynikiem zastosowania się do prawomocnych wyroków sądów powszechnych bądź decyzji organów administracji, nie można traktować jako niedobrowolnego. Podporządkowanie się prawomocnemu orzeczeniu sądu bądź organu jest bowiem wyrazem przestrzegania i poszanowania prawa. Z uwagi na powyższe bezzasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 138 § 1 pkt k.p.a. zwalczające przyjęty przez organy stan faktyczny sprawy w zakresie charakteru opuszczenia lokalu przez skarżącą (kwestionujący jego dobrowolność), jak również wskazujący na pominięcie okoliczności związanych z podjęciem przez nią działań prawnych zmierzających do podważenia orzeczenia o eksmisji, które uzasadniały zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób właściwy i organy uwzględniły dostępną dokumentację. Oparły się na zgromadzonych dowodach i oceniły je w sposób uprawniony, nienaruszający zasady swobodnej oceny dowodów. Materiał dowodowy oraz ustalenia poczynione przez organy administracji oraz przyjęte przez Sąd pierwszej instancji były wystarczające do uznania, że skarżąca nie przebywa trwale pod ww. adresem. Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez pominięcie przez Sąd a quo okoliczności wskazujących na potrzebę zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie wymeldowania ze względu na hipotetyczną możliwość zakwestionowania przez skarżącą prawomocnego wyroku eksmisyjnego skargą kasacyjną lub skargą nadzwyczajną. Wyjaśnić należy, że przez pojęcie "zagadnienia wstępnego", o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., należy rozumieć kwestie prawne, które ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji lub postanowienia albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Zagadnienie wstępne musi wpływać na rozstrzygnięcie sprawy, w której toczy się postępowanie "główne" i niewątpliwie musi zachodzić bezpośredni związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego a zagadnieniem "wstępnym". Zagadnienie wstępne to okoliczność warunkująca merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej i do czasu jej rozstrzygnięcia istnieje materialnoprawna przeszkoda rozstrzygnięcia sprawy, która ma bezpośredni wpływ na sprawę administracyjną, a jej usunięcie jest konieczne dla umożliwienia dalszego biegu sprawy. Jednocześnie zagadnieniem wstępnym nie może być wyjaśnianie okoliczności faktycznych sprawy, gdyż zadanie to należy wyłącznie do obowiązków organu prowadzącego postępowanie administracyjne. W sytuacji zatem, gdy przesłankami wymeldowania są wyłącznie okoliczności faktyczne, nie zaś kwestie materialnoprawne, których rozstrzygnięcie mogłoby być przedmiotem postępowania przed sądem lub innym organem i warunkowałoby treść rozstrzygnięcia w sprawie o wymeldowanie, to ewentualna rewizja prawomocnego wyroku eksmisyjnego, nie może stanowić kwestii prejudycjalnej w ramach toczącego się postępowania administracyjnego w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego. Podważanie wyroku eksmisyjnego w trybach szczególnych – skargi kasacyjnej lub skargi nadzwyczajnej ma istotne znaczenie w postępowaniu meldunkowym, ale nie jako zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., lecz jako element stanu faktycznego, który organ administracji ma obowiązek wziąć pod uwagę oceniając zaistnienie przesłanek do wydania merytorycznej decyzji w sprawie o wymeldowanie. W dacie orzekania przez organy o wymeldowaniu wyrok eksmisyjny był już prawomocny w rozumieniu art. 363 § 1 k.p.c., co oznacza, że wiązał on nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby (art. 365 § 1 k.p.c.). Opuszczenie lokalu na skutek wyroku eksmisyjnego wypełnia przesłanki wymeldowania, gdyż w chwili jego uprawomocnienia wiąże on w skutkach i podlega wykonaniu, a zatem zastosowanie się do niego nie może być postrzegane jako opuszczenie lokalu nieuzasadniające wymeldowania. Wyrok ten kształtuje taką sytuację podmiotu zobowiązanego, która kwalifikuje się do wymeldowania, traci ona bowiem prawne podstawy korzystania z lokalu, co pociąga za sobą konieczność jego opuszczenia. Nie potwierdziły się zarzuty kasacyjnej naruszenia art. 1 § 2 p.u.s.a. oraz 134 p.p.s.a. O naruszeniu art. 1 § 2 p.u.s.a. można by mówić w przypadku, gdyby sąd administracyjny zaniechał wykonania kontroli decyzji administracyjnej odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, lub wykonując tę kontrolę zastosowałby inne kryteria niż kryterium zgodności z prawem. Nie może uchybić tym przepisom sąd administracyjny dokonując kontroli, nawet gdyby jej wynik i zastosowany środek nie odpowiadały prawu. Skoro zatem sąd pierwszej instancji dokonał oceny legalności zaskarżonej decyzji, zaś oceniając skargę uznał ją za nieuzasadnioną w całości i oddalił, to nie naruszył art. 1 § 2 p.u.s.a. Z kolei o naruszeniu art. 134 § 1 p.p.s.a. można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo też – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącą, a które Sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Sąd pierwszej instancji takich uchybień nie popełnił, a zarzuty skargi rozpoznał w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli legalności zaskarżonych decyzji. W konsekwencji, z powodu braku skutecznego podważania w niniejszej skardze kasacyjnej prawidłowości kontrolowanego rozstrzygnięcia Sądu Wojewódzkiego, nieuzasadniony pozostawał także zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną uzasadnionych podstaw.