II OSK 1820/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 10 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 347/23 w sprawie ze skargi D. S. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia 7 grudnia 2022 r. nr DL.WIIPO.410.12523.2022/ACh w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji ostatecznej orzekającej o odmowie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 27 kwietnia 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 347/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA w Warszawie", "Sąd wojewódzki", "Sąd I instancji") po rozpoznaniu skargi D. S. I. (dalej: "cudzoziemka", "strona", "skarżąca kasacyjnie") na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej: "Szef Urzędu") z 7 grudnia 2022 r., nr DL.WIIPO.410.12523.2022/ACh w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji ostatecznej orzekającej o odmowie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę – oddalił skargę. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Cudzoziemka 10 grudnia 2018 r. (data nadania) wystąpiła do Wojewody Śląskiego (dalej: "Wojewoda", "organ pierwszej instancji") z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy. Wojewoda decyzją z 8 stycznia 2020 r., nr SOII.6151.10263.2018 odmówił zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Po rozpatrzeniu odwołania Szef Urzędu decyzją z 22 lutego 2022 r., nr DL.WIIIPO.410.578.2020/JM/II w związku z wejściem w życie 29 stycznia 2022 r. ustawy z 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 91), dalej: "ustawa zmieniająca", na podstawie art. 8 ust. 1, 2, 3 i 6 tej ustawy, udzielił wnioskowanego zezwolenia z terminem ważności do 22 lutego 2024 r. W dniu 27 kwietnia 2022 r. do organu pierwszej instancji wpłynęło oświadczenie dotyczące powierzenia pracy cudzoziemce, złożone przez F. W oświadczeniu określono kwotę należnego, miesięcznego wynagrodzenia za pracę na podstawie umowy o pracę w wymiarze 1/4 etatu w wysokości 20 zł za jedną godzinę. Wojewoda decyzją z 6 lipca 2022 r., nr SOII.6151.10263.2018 na podstawie art. 9 ust. 10 pkt 2 ustawy zmieniającej stwierdził wygaśnięcie z mocy prawa zezwolenia na pobyt czasowy i pracę udzielonego decyzją Szefa Urzędu z 22 lutego 2022 r. W uzasadnieniu wskazano, że otrzymywane przez cudzoziemkę wynagrodzenie jest niższe niż przewidziane przepisami minimalne wynagrodzenie za pracę (art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy zmieniającej). Szef Urzędu, zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji oraz podzielił stanowisko Wojewody. WSA w Warszawie wskazanym na wstępie wyrokiem z 27 kwietnia 2023 r. uznał, że skarga była niezasadna. W pierwszej kolejności Sąd wojewódzki zaznaczył, że strona uzyskała zezwolenie na pobyt czasowy i pracę na mocy decyzji Szefa Urzędu z 22 lutego 2022 r., która została wydana w warunkach zmieniającego się stanu prawnego, bowiem w toku postępowania weszła w życie ustawa zmieniająca. Sąd I instancji zaznaczył, że cudzoziemka otrzymała obszerne pouczenie zarówno o środkach odwoławczych, jak również o prawach i obowiązkach wynikających z faktu udzielenia żądanego przez nią zezwolenia. Sąd wojewódzki podniósł, że cudzoziemka udokumentowała dochody w wysokości niższej niż minimalne wynagrodzenie za pracę, wynoszące za 2022 r. 3010 zł. Zatem, zaistniała przesłanka do wydania decyzji o wygaśnięciu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę udzielonego decyzją Szefa Urzędu z 22 lutego 2022 r. Zdaniem Sądu I instancji niezasadnym jest zarzut "zastosowania nowych przepisów do sytuacji uregulowanych już wydaną decyzją". Wyjaśniono, że przepisy ustawy zmieniającej weszły w życie w trakcie prowadzenia postępowania dotyczącego wydania stronie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, zatem nie można mówić o tym, że jej sytuacja była "już uregulowana". Ponadto zaznaczono, że przepis art. 8 ust. 1 ustawy zmieniającej wprost wskazywał, że ma zastosowanie do postępowania wszczętego, zatem organ odwoławczy miał obowiązek go zastosować. Podsumowując stwierdzono, że brak spełnienia przez stronę warunków określonych w art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej stanowi zgodnie z art. 9 ust. 10 tej ustawy podstawę do stwierdzenia przez właściwy organ wygaśnięcia udzielonego zezwolenia. Zdaniem Sądu wojewódzkiego organy w sposób prawidłowy stwierdziły wygaśnięcie decyzji z 22 lutego 2022 r., więc w chwili obecnej określony w niej termin ważności do 22 lutego 2024 r. nie obowiązuje. Jednocześnie wskazano, że kwestia legalności pobytu cudzoziemki na terytorium RP znajduje się poza granicami rozpatrywanej sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła cudzoziemka, zaskarżając go w całości, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), dalej: "p.p.s.a." naruszenie art. 2 Konstytucji RP poprzez błędne przyjęcie, że sytuacja skarżącej była już w pełni uregulowana w chwili zmiany ustawy o cudzoziemcach nakładającej dodatkowe obowiązki na osoby zatrudniające cudzoziemców, jak i na samych cudzoziemców, zaś sama zmiana prawa z mocą wsteczną nie narusza zasady zakazu retroaktywności (lex retro non agit) i że zasada ta nie znajduje zastosowania w stanie faktycznym niniejszej sprawy, a także naruszenie zasady zaufania obywatela do organów państwa, oraz zasady praw słusznie nabytych. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie; wstrzymanie wykonania w całości zaskarżonej decyzji; względnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi. Ponadto wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA. Skarga kasacyjna nie jest usprawiedliwiona. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. W skardze kasacyjnej zarzucono wyłącznie naruszenie przepisów materialnych, na co wskazuje przywołany art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Należy przypomnieć, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia (vide wyrok NSA z 11 lipca 2024 r. sygn. akt III OSK 2440/23). Dalej należy wskazać, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z 19 października 2022 r. sygn. akt I OSK 1407/19; z 11 października 2022 r. sygn. akt III OSK 5368/21; z 8 września 2022 r. sygn. akt II GSK 713/19). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd kasacyjny do stawiania hipotez, który przepis skarżący kasacyjnie miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. Analiza skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że jedynym przepisem, który został wskazany jest art. 2 Konstytucji RP, z którego strona wywodzi naruszenie zasady niedziałania prawa wstecz. Poza tym skarga kasacyjna nie wiąże art. 2 Konstytucji z żadnym innym przepisem prawa materialnego, który byłby błędnie zastosowany bądź pominięty w procesie rozumowania przyjętym przez Sąd wojewódzki. Zgodnie z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. W odniesieniu do zarzutu skargi kasacyjnej wskazać należy, że zakaz retroaktywności nie został wprost wyrażony w Konstytucji RP, lecz wywiedziony przez Trybunał Konstytucyjny (TK) z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, o której traktuje postawiony art. 2 Konstytucji RP. W wyroku TK z 3 października 2001 r. (K 27/01, OTK ZU 7/2001, poz. 209) stwierdzono, iż zasada niedziałania prawa wstecz stanowi podstawę porządku prawnego. Kształtuje ona zasadę zaufania obywateli do państwa oraz stanowionego przez niego prawa. U jej podstaw leży wyrażona w art. 2 Konstytucji zasada demokratycznego państwa prawnego. Nadanie aktowi prawnemu mocy wstecznej jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie (art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych). Skarżący kasacyjnie nie wskazał poprzez identyfikację daty i tytułu oraz przepisu, jaka norma naruszyła zasadę niedziałania prawa wstecz. Tymczasem dla prawidłowego sformułowania zarzutu nie jest wystarczające wskazanie wyłącznie art. 2 Konstytucji, lecz konieczne jest połącznie z przepisem prawa, którego zastosowanie zdaniem strony skutkuje powstaniem stanu retroaktywności. Konstrukcja taka jest wymagana, aby możliwe było rozważenie, czy w istocie dana norma prawa dotyczy stanów faktycznych, które powinny podlegać wcześniejszej regulacji prawnej. Skarżąca nie wykazała na czym opiera swoje stanowisko, że jej sytuacja na terytorium RP była uregulowana w dacie wejścia w życie ustawy zmieniającej, a w szczególności o jakiego rodzaju praw nabytych jest mowa. Organ I instancji w dniu 8 stycznia 2020 r. wydał decyzję o odmowie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, bowiem cudzoziemka nie spełniła warunków wymaganych art. 114 ust. 1 pkt 1-4 u.o.c. Cudzoziemka złożyła odwołanie od tej decyzji i na etapie postępowania odwoławczego weszła w życie ustawa zmieniająca. Przepisy ustawy zmieniającej miały na celu przyspieszenie procedury wydawania zezwoleń na pobyt czasowy i pracę (art. 114 ust. 1 u.o.c.) oraz zezwoleń na pracę w przypadku pełnienia funkcji w zarządzie osoby prawnej i nie posiadania w niej udziałów lub akcji (art. 126 u.o.c.) w sytuacji, gdy postępowanie takie zostało wszczęte przed 1 stycznia 2021 r. i nie zostało zakończone decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej. Jak wynika z uzasadnienia projektu rządowego do tej zmiany u.o.c. (druk 1681) w art. 8–13 projektu przewiduje się szczególną regulację o charakterze czasowym, przewidującą uproszczony tryb udzielania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w odniesieniu do postępowań wszczętych przed dniem 1 stycznia 2021 r., które nie zostaną zakończone do dnia wejścia w życie projektowanej ustawy. Celem tego szczególnego epizodycznego rozwiązania jest doprowadzenie do stworzenia warunków prawnych, które pozwolą w relatywnie krótkim czasie zakończyć dużą część postępowań w tych sprawach, które z przyczyn związanych z trudnościami w funkcjonowaniu administracji publicznej w czasie pandemii COVID-19 są prowadzone długotrwale. Należy podkreślić, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Niezależnie od wymogu sporządzenia jej przez fachowego pełnomocnika, musi ona odpowiadać wymogom określonym w przepisach p.p.s.a., a jednym z elementów skargi kasacyjnej jest prawidłowe wskazanie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, co wynika z art. 176 § 1 p.p.s.a. Zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w uchwale pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny. Skoro skarga kasacyjna została skonstruowana poprzez wskazanie wyłącznie art. 2 Konstytucji RP, nie było ani rolą ani uprawnieniem NSA uzupełnianie tych przepisów o normy prawa adekwatne dla sprawy. W konsekwencji treść zarzutów skargi kasacyjnej bezpośrednio zdeterminowała ich ocenę jako nieskutecznych. Zredagowanie skargi kasacyjnej nie pozwoliło na kontrolę zaskarżonego wyroku w sposób, który miałby charakter efektywny, co skutkować mogło tylko jej oddaleniem. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna jako niezasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.