II GSK 2221/24

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Dorota Dąbek po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A.G. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2023 r. sygn. akt VI SAB/Wa 38/23 w zakresie odrzucenia skargi i zwrotu uiszczonego wpisu od skargi w sprawie ze skargi A.G. na bezczynność Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w sprawie pozasądowego rozwiązania sporu pasażerskiego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE I. W dniu 30 stycznia 2023 r. do Rzecznika Praw Pasażerów (dalej: RPP) działającego przy Prezesie Urzędu Lotnictwa Cywilnego wpłynął wniosek A. G. (dalej: skarżąca) o przeprowadzenie postępowania w sprawie pozasądowego rozwiązania sporu pasażerskiego (postępowanie ADR), pomiędzy Pasażerem a przewoźnikiem Q. A. G. O.C.S.C w przedmiocie odszkodowania za odwołanie lotu nr [...] w dniu 17 stycznia 2022 r. na trasie Warszawa (WAW) - Doha (DOH), będącego pierwszym odcinkiem na trasie Warszawa (WAW) - Doha (DOH) - Zanzibar (ZNZ). W dniu 17 kwietnia 2023 r. Rzecznik Praw Pasażerów na podstawie art. 205a ust. 1 i ust. 15 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (dalej: u.p.l.) oraz art. 34 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 14 października 2020r. o pozasądowym rozwiązywaniu sporów pasażerskich przez Rzecznika Praw Pasażerów przy Prezesie Urzędu Lotnictwa Cywilnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 1823, dalej: ustawa ADR) i § 7 ust. 3 pkt b Regulaminu pozasądowego rozwiazywania sporów pasażerskich przez Rzecznika Praw Pasażerów przy Prezesie Urzędu Lotnictwa Cywilnego (dalej: Regulamin) pozostawił wniosek pasażera bez rozpoznania, co oznacza odmowę rozpatrzenia sporu w rozumieniu art. 34 ustawy ADR. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 29 sierpnia 2023 r. odrzucił skargę A. G. na bezczynność Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w sprawie pozasądowego rozwiązania sporu pasażerskiego. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że z dniem 1 kwietnia 2019r. weszła w życie nowelizacja ustawy Prawo lotnicze, która niezależnie od innych zmian, stworzyła także możliwość rozwiązywania między stronami sporów wynikających z rozporządzeń; 261/2004/WE i 2111/2005/WE w formie polubownej. Na skutek tej nowelizacji zmieniona została dotychczasowa procedura postępowań prowadzonych przez Prezesa ULC, dotyczących wykonywania przez przewoźników lotniczych obowiązków wspólnotowych, w zakresie ochrony praw pasażerów. W ich wyniku przy Prezesie Urzędu Lotnictwa Cywilnego (dalej: Prezes ULC) powołany został Rzecznik Praw Pasażerów, który rozpatruje skargi pasażerów w trybie ustawy z dnia 23 września 2016 r. o pozasądowym rozwiązywaniu sporów konsumenckich (Dz. U. z 2016 r. poz. 1823). Rzecznik Praw Pasażerów prowadzi postępowanie w sprawie pozasądowego rozwiązywania sporów pasażerskich między pasażerem a przewoźnikiem lotniczym w zakresie roszczeń majątkowych wynikających przede wszystkim z przepisów rozporządzenia nr 261/2004/WE. Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie skarżąca zwróciła się do Sądu ze skargą na bezczynność Rzecznika Praw Pasażerów działającego przy Prezesie ULC, dotyczącą pozasądowego rozwiązania sporu pasażerskiego (ADR) pomiędzy Pasażerem a przewoźnikiem, czyli dobrowolnego postępowania mediacyjnego prowadzonego przez RPP, które wykracza poza zakres spraw zawarty w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej "p.p.s.a."). Przedmiotowa skarga dotyczy zatem bezczynności RPP w przedmiocie mediacji, nie dotyczy zaś sprawy administracyjnej. W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji wskazał, że żądanie skarżącej dotyczące wydania decyzji administracyjnej przez RPP było bezzasadne. Do postępowań ADR nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775, dalej: k.p.a.). Zgodnie bowiem z § 2 ust. 6 Regulaminu w postępowaniu ADR przed Rzecznikiem nie stosuje się przepisów Kodeks postępowania administracyjnego. RPP prowadzi postępowanie w zakresie roszczeń majątkowych wynikających z przepisów rozporządzenia 261/2004/WE dotyczących lotów wykonywanych z lotnisk znajdujących się na terytorium RP oraz lotów z krajów trzecich na te lotniska, obsługiwanych przez wspólnotowych przewoźników lotniczych. Z tych też przyczyn Sąd pierwszej instancji uznał, że skargę na bezczynność należało odrzucić, uznając, że zaskarżona w sprawie bezczynność RPP nie mieści się w granicach przepisu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., a tym samym skarga była niedopuszczalna. III. Powyższe postanowienie zostało przez skarżącą zaskarżone w całości skargą kasacyjną z dnia 14 września 2023 r. (zatytułowaną zażalenie), w której zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść zapadłego postanowienia, a to art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. polegające na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że sprawa nie ma charakteru administracyjnego, a zatem skarga na bezczynność organu jest bezzasadna, podczas gdy niniejsza sprawa jest sprawą administracyjną w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., a nadto w postępowaniu przed RPP przy Prezesie ULC wystąpiła bezczynność, albowiem organ ten bezzasadnie pozostawił wniosek skarżącej bez rozpoznania. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania zażaleniowego według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca powołała się m.in. na treść art. 205 b ust. 1 u.p.l., że "Prezes Urzędu stwierdza, w drodze decyzji administracyjnej brak naruszenia prawa przez przewoźnika lotniczego albo naruszenie prawa przez przewoźnika lotniczego (...)". Skarżąca powołała się na pogląd wyrażany w orzecznictwie, że rozstrzyganie sprawy w drodze decyzji administracyjnej wyklucza domniemanie dopuszczalności przyjmowania za podstawę jej wydania przepisów Kodeksu cywilnego. Według skarżącej RPP posiada władcze uprawnienia wobec skarżącej, gdyż może wydawać decyzję o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. IV. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd kasacyjny, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Wobec tego NSA mógł ocenić zaskarżone postanowienie jedynie w zakresie zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej. W ocenie NSA stanowisko WSA w Warszawie przyjęte w zaskarżonym postanowieniu jest prawidłowe i oceny tej nie podważają zarzuty skargi kasacyjnej. Sąd pierwszej instancji nie uchybił zarzucanym w skardze kasacyjnej przepisom uznając, że skarga na bezczynność została złożona w sprawie niepodlegającej kontroli sądu administracyjnego. Kognicja sądów administracyjnych została ukształtowana w Konstytucji RP. Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP NSA oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Konstytucja RP nie zawiera szczegółowej regulacji właściwości sądów administracyjnych, odsyłając do zakresu określonego w ustawie (por. postanowienie NSA z 18 września 2019 r., sygn. akt II GSK 801/19; LEX nr 2740251). Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.; dalej: p.u.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Wyznaczona przepisem ustrojowym właściwość sądów administracyjnych została skonkretyzowana w przepisach ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz w ustawach szczególnych. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli sprecyzowany został w art. 3 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty w nim wymienione, w tym na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (art. 3 § 2 pkt 8) oraz na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 9). Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 3 § 2a p.p.s.a.) oraz zgodnie z treścią art. 3 § 3 i art. 4 p.p.s.a. w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę oraz rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, jak też spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Konstytucyjnie określony zakres właściwości sądów administracyjnych jest zatem wyznaczony ustawami (por. uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2014 r., sygn. akt II GPS 3/13; publ. ONSAiWSA 2014r., Nr 4, poz. 55). Zakres ten przesądza o dopuszczalności drogi postępowania sądowoadministracyjnego, której naruszenie jest obwarowane sankcją nieważności postępowania sądowego (art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że art. 205b ustawy Prawo lotnicze, na który powołuje się skarżąca w zażaleniu, w brzmieniu obowiązującym w niniejszej sprawie (tj. po nowelizacji, które weszła w życie z dniem 1 kwietnia 2019 r., Dz.U. z 2023 r., poz. 2110) przewiduje w ust. 1-6, że: "1. Prezes Urzędu sprawuje nadzór nad przestrzeganiem: 1) rozporządzenia nr 261/2004/WE - przez przewoźników lotniczych, 2) rozporządzenia nr 2111/2005/WE - przez przewoźników lotniczych, organizatorów turystyki i sprzedawców biletów, 3) rozporządzenia nr 1107/2006/WE - przez przewoźników lotniczych, zarządzających lotniskami i organizatorów turystyki – zwanych dalej "podmiotami nadzorowanymi". 2. Prezes Urzędu przeprowadza postępowanie nadzorcze w zakresie, o którym mowa w ust. 1 pkt 1 i 2, także na pisemny wniosek Rzecznika Praw Pasażera wskazujący zaistnienie uzasadnionego podejrzenia naruszenia przepisów, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2. 3. W ramach nadzoru, o którym mowa w ust. 1, Prezes Urzędu prowadzi kontrole, o których mowa w dziale II rozdziale 3, oraz może żądać udzielenia informacji dla wyjaśnienia przestrzegania przepisów, o których mowa w ust. 1. 4. Informacje mogą być przekazywane w języku polskim lub angielskim. Informacje przekazywane w innym języku powinny zostać przetłumaczone przez podmiot nadzorowany na język polski albo angielski, na wniosek Prezesa Urzędu. 5. W przypadku nieprzedstawienia żądanych informacji we wskazanym przez Prezesa Urzędu terminie przyjmuje się, że doszło do naruszenia przepisów, o których mowa w ust. 1. 6. Prezes Urzędu powiadamia na piśmie podmiot nadzorowany o wynikach nadzoru, a w razie stwierdzenia nieprawidłowości: 1) wskazuje ich zakres i wyznacza termin do ich usunięcia - w przypadku naruszenia przepisów rozporządzenia nr 1107/2006/WE; 2) wskazuje ich zakres i poucza o treści art. 209uf - w przypadku naruszenia przepisów rozporządzenia nr 261/2006/WE lub rozporządzenia nr 2111/2005/WE." Z powyższego wynika, że czynności podjęte przez Prezesa ULC w oparciu o art. 205b u.p.l. wobec podmiotów nadzorowanych nie są podejmowane we władczej formie przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 18 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 2306/21). Czynności te, jak również ewentualne ich efekty, nie kształtują bezpośrednio uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa odnoszących się do skarżącej, dlatego też nie posiadają waloru decyzji, postanowienia, aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. (decyzje administracyjne, niektóre postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym oraz inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, podjęte zarówno w ramach postępowania administracyjnego oraz innych wskazanych w tym przepisie procedur, jak i poza nimi, także pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających), a więc nie mieszczą się w katalogu aktów i czynności należących do kognicji sądu administracyjnego. W związku z powyższym, skoro odrzuceniu podlegałaby skarga pasażera na czynności podejmowane na podstawie art. 205a u.p.l. przez Rzecznika Praw Pasażerów, jak również czynności podejmowane przez Prezesa ULC na podstawie art. 205b u.p.l., to oznacza, że sąd miał obowiązek odrzucić skargę na bezczynność (rzekomą) w sprawie złożonego przez skarżącą wniosku do Rzecznika Praw Pasażerów przy Prezesie Lotnictwa Cywilnego o pozasądowe rozwiązanie sporu pasażerskiego (ADR). W tych okolicznościach chybiony jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., bowiem wobec stwierdzenia niedopuszczalności drogi sądowej WSA w Warszawie prawidłowo orzekł o odrzuceniu skargi. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.