II SA/Kr 1405/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Fronc Sędziowie: WSA Jacek Bursa Wsa Mirosław Bator (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Z. Spółka z.o.o. Sp.k. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 5 września 2023 r. nr WI-I.7840.7.99.2022.EG w przedmiocie odmowy wstrzymania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego skargę oddala UZASADNIENIE Starosta Krakowski postanowieniem z dnia 8 lipca 2022 r. nr AB.IV.6740.4.5.2021.KN działając na podstawie art. 152 K.p.a. oraz art. 82 ust. 2 Prawa budowlanego po rozpatrzeniu wniosku K. D. dotyczącego wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji Starosty Krakowskiego z dnia 1 czerwca 2021 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla inwestycji pn. Budowa ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej (nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...]) z dwoma lokalami mieszkalnymi każdy wraz z wewnętrznymi instalacjami: wodociągowymi wraz z odcinkami zewnętrznymi do studni wodomierzowej, kanalizacji sanitarnej wraz z odcinkami zewnętrznymi do pierwszej studni za każdym budynkiem, c.o., gazowymi, kanalizacji deszczowej wraz z dziesięcioma zbiornikami podziemnymi szczelnymi na wody opadowe, elektrycznymi i niskoprądowymi wraz z odcinkami zewnętrznymi, dojściami, dojazdami, drogami wewnętrznymi, zjazdem indywidualnym z drogi wewnętrznej oraz rozbiórką nieczynnej sieci gazowej – na działce nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości Z., gmina Zabierzów – odmówił wstrzymania wykonania powyższej decyzji. W uzasadnieniu organ podał, że w dniu 28 października 2021 r. K. D. złożył wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją Starosty Krakowskiego z dnia 1 czerwca 2021 r. oraz wstrzymanie wykonania tej decyzji. Postanowieniem z 24 listopada 2021 r. Starosta Krakowski odmówił wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji z 1 czerwca 2021 r., o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Na powyższe postanowienie K. D. wniósł zażalenie. W wyniku rozpatrzenia złożonego środka zaskarżenia, Wojewoda Małopolski wydał 8 kwietnia 2022 r. postanowienie, którym uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Starosta Krakowski postanowieniem z 9 maja 2022 r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z 1 czerwca 2021r. Organ podniósł, ze samo złożenie wniosku o wznowienie postępowania nie jest wystarczającą przesłanką do wstrzymania wykonania decyzji. Aby istniała podstawa do wstrzymania wykonania decyzji organ wstępnie, na podstawie akt sprawy, musi być przekonany o prawdopodobieństwie jej uchylenia. W ocenie organu wnioskodawca nie wykazał żadnych konkretnych ograniczeń o których mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, a akta nie zawierają dokumentów, z których wynikałoby, aby istniały konkretne przesłanki, jednoznacznie wskazujące na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Na to postanowienie K. D. wniósł zażalenie. Wojewoda Małopolski postanowieniem z dnia 5 września 2023 r. nr WI-I.7840.7.99.2022.EG uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że z treści art. 152 K.p.a. wynika, że organ właściwy do wznowienia postępowania wstrzyma wykonanie zaskarżonej decyzji jeśli istnieje prawdopodobieństwo jej uchylenia w wyniku wznowienia postępowania. Postępowanie wznowieniowe zostało przez Starostę Krakowskiego zakończone decyzją 11 lipca 2022 r., o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji własnej. Po rozpatrzeniu odwołania od tej decyzji, Wojewoda Małopolski, decyzją z 31 sierpnia 2023 r., orzekł o jej uchyleniu i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Powodem uchylenia było ustalenie, że decyzja kończąca wznowione postępowanie została wydana wadliwie. Zdaniem organu wojewódzkiego, wnioskodawcy przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydanym pozwoleniem na budowę. Co oznacza, że ziściła się przesłanka zawarta w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Organ I instancji odmówił wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, bowiem w postępowaniu wznowieniowym zakończonym nie ostateczną decyzją o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę uznał, że wnioskodawcy nie przysługuje status strony. W tym stanie rzeczy, skoro organ odwoławczy przyznał skarżącemu przymiot strony, to organ I instancji ponownie winien rozpatrzyć wniosek o wstrzymanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Powyżej opisane okoliczności świadczą o tym, że także przed wydaniem zaskarżonego postanowienia o odmowie wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, nie zostały uwzględnione wszystkie okoliczności merytoryczne, mające wpływ na końcową ocenę, czy istnieje prawdopodobieństwo uchylenia zaskarżonej decyzji. Kompleksowa analiza wszystkich zagadnień dotyczących projektowanej inwestycji jest niezbędna przed stwierdzeniem konieczności, lub jej braku, wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Wyjaśnienie powyższych okoliczności winno dać podstawę do rozstrzygnięcia w kwestii zasadności wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji Starosty Krakowskiego z 1 czerwca 2021 r., przy czym koniecznym jest uwzględnienie potwierdzenia się przesłanki wznowieniowej, co oznacza konieczność merytorycznego zbadania czy zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę w postępowaniu wznowieniowym. Na to postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła ZD. Spółka z o.o. Sp.k. . zarzucając naruszenie: 1/ art. 138 § 2 w zw. z art. 144 K.p.a. poprzez uchylenie postanowienia organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, podczas gdy postanowienie Starosty Krakowskiego z dnia 8 lipca 2022 roku nie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania; 2/ art. 7 w zw. z at. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego; 3/ art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a. poprzez uzasadnienie postanowienia, które nie spełnia wymagań określonych w ww. przepisie, w szczególności brak wykazania, że planowane zamierzenie inwestycyjne powoduje ograniczenia w zabudowie nieruchomości należących do K. D., a tym samym, że przysługuje mu przymiot strony, co powoduje konieczność ponownego rozpatrzenia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę objętej wnioskiem. W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu, poddana jest ocena legalności wydanego w postępowaniu wznowieniowym, postanowienia kasacyjnego organu odwoławczego, w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej. W ocenie organu I instancji, wnioskodawca nie wykazał żadnych, konkretnych ograniczeń o których mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, a akta nie zawierają dokumentów, z których wynikałoby, aby istniały konkretne przesłanki, jednoznacznie wskazujące na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Z kolei organ odwoławczy uznał, że skoro przyznał on (organ II instancji) skarżącemu przymiot strony, to organ I instancji winien rozpatrzyć merytoryczne okoliczności mające wpływ na końcową ocenę, czy istnieje prawdopodobieństwo uchylenia zaskarżonej decyzji. W ocenie sądu stanowisko to jest prawidłowe. Zgodnie z art. 138 § 2 K.pa. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z kolei przepis art. 140 K.p.a. w sprawach nieuregulowanych w art. 136-139 w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Jak przyjęło się w orzecznictwie organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r. II OSK 1386/15). Jak stanowi przepis z art. 152 § K.p.a. organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Na postanowienie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji służy stronie zażalenie, chyba że postanowienie wydał minister lub samorządowe kolegium odwoławcze (§ 2). W sytuacji złożenia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji (odpowiednio - gdy organ działa z urzędu) podstawowym obowiązkiem organu jest ocena, czy w sprawie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Zarówno w judykaturze jak i w orzecznictwie przyjmuje, że dla wstrzymania wykonania decyzji wystarczające jest wykazanie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, bez względu na stopień tego prawdopodobieństwa. Przesłanka prawdopodobieństwa nie wymaga dowodu, albowiem prawdopodobieństwo nie jest równoznaczne z pewnością uchylenia decyzji, w wyniku wznowienia postępowania. O ewentualnym uchyleniu decyzji zadecyduje dopiero dalszy etap postępowania wznowieniowego. Określenie "prawdopodobieństwa", o którym mówi przepis art. 152 § 1 k.p.a., powinno polegać na podaniu tej przesłanki wznowieniowej, która w ocenie organu ma w danej sprawie zastosowanie, z jednoczesnym przytoczeniem okoliczności, które wskazują na tę konkretną przesłankę oraz omówieniu względów, dla jakich zdaniem organu możliwe jest uchylenie konkretnej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2020 r. II OSK 1966/20, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 2016 r. II OSK 3060/14, wyrok wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 marca 2019 r., wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2019 r., sygn. II OSK 630/17 II SA/Kr 50/19, M. Bursztynowicz, M. Sługocka (w:) M. Bursztynowicz, M. Sługocka, Postępowanie administracyjne dla jednostek samorządu terytorialnego. Komentarz, Warszawa 2020, Komentarz do art. 152). Co istotne, ocena prawdopodobieństwa uchylenia decyzji ostatecznej powinna być przekonująca i wyczerpująca, oparta na materiale dowodowym, przede wszystkim zawartym w aktach sprawy zakończonej decyzją ostateczną, nawiązująca do przesłanki wznowienia postępowania oraz do konkretnych okoliczności wskazujących na prawdopodobieństwo wyeliminowania decyzji ostatecznej we wznowionym postępowaniu. Aby dokonać takiej oceny, organ administracyjny musi przeanalizować cały zebrany dotychczas w danej sprawie materiał dowodowy (tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 maja 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1297/19. Zob. też: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2019 r., sygn. II GSK 674/19). Jak wskazano wyżej, organ I instancji odmawiając wstrzymania decyzji wskazał jedynie (w jednym zdaniu), że " w ocenie organu wnioskodawca nie wykazał żadnych konkretnych ograniczeń o których mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, a akta nie zawierają dokumentów, z których wynikałoby, aby istniały konkretne przesłanki, jednoznacznie wskazujące na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę." Z kolei organ II instancji wskazał jednoznacznie, że skarżącemu przysługuje przymiot strony (uznaje go za stronę) postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Organ ten nie podzielił zatem poglądu organu I instancji, że skarżący nie wykazał konkretnych ograniczeń o których mowa w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane a więc, że jego nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji objętej pozwoleniem na budowę. W ocenie organu odwoławczego ziściła się zatem przesłanka wznowieniowa, tym samym organ ten przesądził, że co do zasady nie można wykluczyć prawdopodobieństwa uchylenia decyzji objętej wnioskiem o wznowienie postepowania. Podkreślić należy, że wystąpienie przesłanki wznowieniowej obliguje organ do ponownego rozpatrzenia sprawy a także oceny, w jaki sposób przesłanka wznowieniowa wpływa (nie wpływa) na wynik sprawy. Oczywiście nie można wykluczyć, że postępowanie wznowieniowe zakończy się odmową uchylenia decyzji np. z uwagi na okoliczności wynikające z art. 146 K.p.a., zbadanie sprawy w tym zakresie wymaga jednak pogłębionej analizy, także w aspekcie wstrzymania lub odmowy wstrzymania decyzji, jeżeli domaga się tego strona pominięta w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Jak wynika z postanowienia organu I instancji, organ ten żadnej analizy w przedmiocie, o którym mowa wyżej nie przeprowadził, wskazując jedynie na własne przekonanie, niepoparte żadną argumentacją. W zasadzie można uznać, że wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji tylko formalnie został przez ten organ rozpoznany. Trudno bowiem w tym rozstrzygnięciu dopatrzeć się jakichkolwiek merytorycznych wartości. Organ odwoławczy dostrzegając tą oczywistą wadliwość uchylił postanowienie organu I instancji jako wydane z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a.). W ocenie sądu jest to orzeczenie prawidłowe, bo nie tylko uchyla do ponownego rozpatrzenia postanowienie wydane z naruszeniem przepisów postępowania, ale zauważyć też należy, że załatwienie sprawy (rozpatrzenie wniosku o wstrzymanie decyzji) wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości. Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności, sąd na zasadzie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.