II OSK 2635/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 989/18 w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 20 sierpnia 2018 r. nr IFXIV.7840.11.3.2018 w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 989/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. sp. z o.o. w W., uchylił decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 20 sierpnia 2018 r. nr IFXIV.7840.11.3.2018. Poddaną kontroli Sądu I instancji decyzją z dnia 20 sierpnia 2018 r. Wojewoda uchylił decyzję Starosty Będzińskiego z dnia 18 grudnia 2017 r. nr 1366.2017 zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą spółce pozwolenia na budowę dla zamierzenia "budowa stacji bazowej telefonii komórkowej (...) o numerze BED2007E wraz z kablową linią zasilającą" na działkach o numerach geodezyjnych: 1196 i 1201 w M. i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. W skardze kasacyjnej M. W. zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: 1. art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107; zwanej dalej: p.u.s.a) w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096; zwanej dalej: k.p.a.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez Sąd wnikliwej kontroli zaskarżonej decyzji, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, oraz uwzględnienie skargi, pomimo że w toku postępowania sądowo - administracyjnego nie odniesiono się do merytorycznej treści zaskarżonej decyzji; 2. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; zwanej dalej: p.p.s.a.) poprzez niewłaściwe zastosowanie to jest nieprawidłowe spełnienie funkcji kontrolnej, mające istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż pomimo braku naruszenia przepisów prawa przez organ II instancji Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku uchylił decyzję; 3. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i 2, art. 80 oraz art. 84 § 1 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez zaniechanie dopuszczenia i przeprowadzenia z urzędu dowodów z opinii biegłych, w tym m.in. z zakresu badania pól elektromagnetycznych i geodezji, celem ustalenia: sposobu rozprzestrzeniania się pól elektromagnetycznych, natężenia pola elektromagnetycznego w miejscach dostępnych dla ludzi, przy uwzględnieniu nachylenia anten nie tylko założonego przez inwestora, ale także przy maksymalnym możliwym nachyleniu anten w odniesieniu do powierzchni ziemi, czy pola elektromagnetyczne z poszczególnych rodzajów anten (anteny sektorowe i anteny radiolinii) nachodzą na siebie, a jeżeli tak to jaki to ma wpływ na poziom pola elektromagnetycznego, w jaki sposób pole takie rozprzestrzenia się oraz czy skumulowane ponadnormatywne pole elektromagnetyczne (kwestia kumulacji pola elektromagnetycznego) znajduje się w miejscach dostępnych dla ludzi; czy inwestycję planowaną do realizacji przez inwestora należy zakwalifikować do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko - w celu weryfikacji czy zamierzona inwestycja wymaga na etapie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko; prawidłowości pomiarów, schematów, wizualizacji, map, ustalonego zasięgu pola elektromagnetycznego w terenie - sporządzonych przez inwestora, 4. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1, art. 80 k.p.a. mające istotny w pływ na wynik sprawy, poprzez nieprzeprowadzenie dostatecznie wszechstronnego postępowania dowodowego, oraz bezzasadne przyjęcie, że organ I instancji przeprowadził dostatecznie wszechstronne postępowanie dowodowe, co doprowadziło w konsekwencji do uwzględnienia skargi na decyzję z dnia 20 sierpnia 2018 roku i uchylenie decyzji w całości w sytuacji, kiedy doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, przez niewzięcie przez Sąd I instancji pod uwagę całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co spowodowało pominięcie istotnych okoliczności mających wpływ na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego; 5. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nie dokonanie kontroli zaskarżonych decyzji pod kątem prawidłowej subsumcji w zakresie stosowania § 2 ust. 1 pkt. 7 i § 3 ust. 1 pkt. 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71) z uwagi na brak wskazania czy kryterium kwalifikacji wyznacza konkretna wartość pola elektromagnetycznego, czy dwie anteny na tym samym azymucie stanowią jedyną wiązkę promieniowania czy też dwie oddzielne, oraz jak organy samodzielnie ustaliły moc maksymalną anten według danych katalogowych. 6. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez dokonanie jego nieprawidłowej interpretacji albowiem organ odwoławczy prawidłowo go zastosował z uwagi na to, iż organ I instancji naruszył art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. nie dokonując kwalifikacji inwestycji w odniesieniu do całości przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazała, że organ II instancji trafnie uznał, że ocena równoważnej mocy promieniowanej izotropowo dla pojedynczej anteny nie jest wystarczająca dla prawidłowej oceny możliwości oddziaływania na środowisko, zatem niezbędne jest dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych urządzeń jak i całego przedsięwzięcia. W związku z nieprzedłożeniem przez inwestora kwalifikacji uwzględniającej sumaryczną moc promieniowania EIRP anten umieszczonych na poszczególnych azymutach, konieczna i uzasadniona była odmowa wydania pozwolenia na budowę planowanego przedsięwzięcia. Sąd I instancji powinien ustalić sposób rozprzestrzeniania się pól elektromagnetycznych, oraz natężenie pola elektromagnetycznego w miejscach dostępnych dla ludzi przy uwzględnieniu nachylenia anten nie tylko założonego przez inwestora, ale także przy maksymalnym technicznie możliwym do osiągnięcia nachyleniu anten w odniesieniu do powierzchni ziemi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.). Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, istota zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej sprowadza się do próby zakwestionowania stanowiska Sadu I instancji, iż organ administracji architektoniczno-budowlanej jest związany treścią wniosku o wydanie pozwolenia na budowę oraz przedłożonym mu do zatwierdzenia projektem budowlanym, zatem bezzasadne jest dokonywanie oceny oddziaływania przedsięwzięcia w wariancie innym, niż wnosi inwestor, a także, iż dokonując kwalifikacji przedsięwzięcia należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny także wówczas, gdy w skład instalacji wchodzi kilka anten. Odnosząc się do tak przedstawionego problemu wskazać trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów w dniu 7 listopada 2022 r., podjął uchwałę (III OPS 1/22), w której stwierdził, że: "Przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych na podstawie § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71, ze zm.) jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny także wówczas, gdy w skład instalacji wchodzi kilka anten." Ponadto w uzasadnieniu cytowanej uchwały podniesiono też między innymi, że w porządku prawnym, w jakim obowiązywały wskazane powyżej przepisy nie było podstaw do rozpatrywania przedsięwzięcia w innym zakresie, tj. innym układzie i nachyleniu do gruntu anten niż to wskazywał inwestor w karcie przedsięwzięcia czy dokumentacji projektowej. Podane parametry są bowiem wiążące zarówno dla organów, jak i inwestora na wszystkich dalszych etapach realizacji inwestycji. Według art. 187 § 2 p.p.s.a., uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, podjęta na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a., jest w danej sprawie wiążąca. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, że uchwała taka ma ponadto tzw. ogólną moc wiążącą, wynikającą z art. 269 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym: "Jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Przepis art. 187 § 1 i 2 stosuje się odpowiednio." Przepis ten nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć innej sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale powiększonego składu NSA. Skład, który nie podziela wspomnianego stanowiska, może jedynie ponownie przedstawić dane zagadnienie odpowiedniemu składowi powiększonemu (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2007 r., sygn. akt I FSK 172/07, LEX nr 1014064; wyrok NSA z dnia 29 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 254/07, LEX nr 453451; postanowienie NSA z dnia 10 stycznia 2013 r., sygn. akt II FSK 824/10, LEX nr 1274250). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę o podobnym stanie faktycznym i prawnym, jest więc związany treścią przywołanej uchwały. Zatem sformułowana przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku ocena prawna, iż dokonując kwalifikacji inwestycji jako mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny, a także iż kwalifikacji tej należy dokonać dla przedsięwzięcia w formie przedstawionej w dokumentacji projektowej, zasługiwała na uwzględnienie. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się zatem bezzasadne. Trafnie Sąd I instancji ocenił, że bezzasadnym było zobowiązywanie inwestora przez Wojewodę do przedstawienia kwalifikacji przedsięwzięcia przedstawiającej maksymalne (technicznie możliwe do uzyskania) pochylenie anten oraz uwzględniającej sumaryczną moc promieniowania EIRP wszystkich anten wchodzących w skład przedsięwzięcia. Zasadnie zatem Sąd I instancji uwzględnił skargę P. sp. z o.o. w W. uznając, że w konsekwencji wadliwego zobowiązania inwestora do uzupełnienia projektu budowlanego, Wojewoda błędnie orzekł o odmowie zatwierdzenia tego projektu, uchylając się jednocześnie od jego oceny zgodnie z kryteriami wynikającymi z art. 35 ust. 1 p.b. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.