II OSK 745/24

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant: asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 4 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Łódzkiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Łd 959/23 w sprawie ze skargi Rady Miejskiej w Warcie na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 13 września 2023 r., znak PNIK-I.4131.785.2023 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru części Miasta Warta 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi; 2. zasądza od Rady Miejskiej w Warcie na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 11 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Łd 959/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Rady Miejskiej w Warcie na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z 13 września 2023 r., znak PNIK-I.4131.785.2023 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru części Miasta Warta, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze (pkt 1) i zasądził od Wojewody Łódzkiego na rzecz Rady Miejskiej w Warcie kwotę 780 (siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2). Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Rozstrzygnięciem nadzorczym z 13 września 2023 r. Wojewoda Łódzki, stwierdził nieważność uchwały nr LV/386/2023 Rady Miejskiej w Warcie z dnia 24 lipca 2023 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru części Miasta Warta, w części dotyczącej: – § 2 pkt 4 w zakresie wyrazów: "oraz na terenach 2PU biogaz"; – § 2 pkt 8 w zakresie wyrazów: "m.in. biogaz"; – § 2 pkt 9 w zakresie wyrazów: "m.in. biogaz"; – § 2 pkt 10 w zakresie wyrazów: "oraz, lokalizacja odnawialnych źródeł energii o mocy powyżej 100 kW z wyłączeniem energii wiatrowych"; – § 2 pkt 11. Uchwała ta wpłynęła do Łódzkiego Urzędu Wojewódzkiego w Łodzi 2 sierpnia 2023 r., a kompletna dokumentacja planistyczna została przekazana organowi nadzoru 16 sierpnia 2023 r. (załącznik Nr 2 – dane przestrzenne). Treść uchwały wzbudziła wątpliwości organu nadzoru w zakresie dotyczącym dopuszczenia lokalizacji urządzeń i instalacji wykorzystujących do produkcji energii elektrycznej i cieplnej odnawialnych źródeł opartych o biogaz na terenach oznaczonych symbolem 1P i 2PU, co spowodowało wszczęcie postępowania nadzorczego i skierowanie do Rady Miejskiej w Warcie zawiadomienia z 23 sierpnia 2023 r., znak: PNIK- I.4131.785.2023, w którego uzasadnieniu organ przedstawił swoje zastrzeżenia. W toku badania legalności przedmiotowej uchwały organ nadzoru stwierdził, że w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Warta przyjętym uchwałą nr LI/285/17 z dnia 29 listopada 2017 r., na terenach oznaczonych w planie miejscowym symbolami 1P i 2PU nie dopuszczono lokalizacji urządzeń i instalacji wykorzystujących do produkcji energii elektrycznej i cieplnej odnawialnych źródeł energii opartych o biogaz. Obowiązujące studium umożliwia na ww. terenach lokalizowanie odnawialnych źródeł energii o mocy powyżej 100 kW wykorzystujących energię słoneczną (fotowoltaika). Ponadto lokalizowanie odnawialnych źródeł energii (z wyłączeniem elektrowni wiatrowych) o mocy powyżej 100 kW możliwe jest jedynie na terenach istniejącej oczyszczalni ścieków (rozdział 3.1, s. 115). Zdaniem organu nadzoru, zawarcie w treści kwestionowanej uchwały przepisów dopuszczających lokalizację urządzeń i instalacji wykorzystujących do produkcji energii elektrycznej i cieplnej odnawialnych źródeł opartych o biogaz o mocy powyżej 100 kW jest sprzeczne z postanowieniami studium, bowiem na tych terenach dopuszczalna jest wyłącznie lokalizacja odnawialnych źródeł energii o mocy powyżej 100 kW wykorzystujących energię słoneczną (fotowoltaika). Podkreślić należy, że przepisy zmienianej uchwały dopuszczały wykorzystanie wyłącznie urządzeń i instalacji opartych o energię słoneczną i ziemi o mocy powyżej 100 kW, a wprost wykluczały wykorzystanie elektrowni wiatrowych i biogazowni (np. § 15 pkt 10 lit. f.). W odpowiedzi na ww. zawiadomienie zostały złożone wyjaśnienia Sekretarza Gminy Warta z 29 sierpnia 2023 r., znak: WIR.6721.23.1.2022.AB, które w ocenie organu nadzoru, nie mogły zostać uwzględnione. W ocenie organu nadzoru przyjęta przez Gminę Warta interpretacja postanowień studium jest nieprawidłowa. Studium jednoznacznie określa, że przeznaczenie terenu oznacza funkcję dominującą (a nie wyłączną) i może być uzupełnione innymi funkcjami, które jednak nie mogą być przeciwstawne funkcji dominującej i pogarszać warunków jej egzystencji (rozdział 22, s. 148). Oznacza to, że możliwe jest uzupełnienie przeznaczenia terenu innymi funkcjami, a nie dopuszczenie zlokalizowania takich urządzeń OZE, które nie są dopuszczalne. Zgodnie ze studium, jedynym terenem, na którym dopuszczalna jest lokalizacja biogazowni jest teren istniejącej oczyszczalni ścieków. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Rada Gminy Warta, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, podniosła zarzut naruszenia: – art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r. poz. 977 z poźn. zm., dalej: "u.p.z.p."), art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r. poz. 40 z późn. zm., dalej "u.s.g.") w zw. z § 2 pkt 4, 8, 9, 10, 11 uchwały nr LV/386/2023 Rady Miejskiej w Warcie z dnia 24 lipca 2023 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru części Miasta Warta przez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że ww. uchwała w sposób istotny narusza postanowienia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Warta przyjętego uchwałą nr LI/285/17 z dnia 29 listopada 2017 r.; – art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 oraz art. 10 ust. 2a u.p.z.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że Rada Miejska w Warcie w uchwale nr LV/386/2023 z dnia 24 lipca 2023 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru części Miasta Warta, zawarła normy prawne, które nie mają uzasadnienia w treści Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Warta przyjętego uchwałą nr LI/285/17 z dnia 29 listopada 2017 r. Powołując się na te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Łódzkiego z 13 września 2023 r., znak: PNIK-I.4131.785.2023 oraz o zasądzenie od Wojewody Łódzkiego na rzecz Rady Miejskiej w Warcie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że obowiązujące studium, zawiera postanowienia niejednoznaczne, elastyczne, które umożliwiły Radzie Miejskiej w Warcie, w ramach autointerpretacji, wprowadzenie dla terenów oznaczonych jaki 1P oraz 2PU także wprowadzenie możliwości lokalizacji urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł opartych o biogaz, wychodząc w ten sposób naprzeciw potrzebom lokalnym, które Gmina Warta chce zapewnić jej mieszkańcom. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Na rozprawie w dniu 11 stycznia 2024 r. pełnomocnik skarżącej podniósł dodatkowo zarzuty dotyczące wydania rozstrzygnięcia nadzorczego z naruszeniem 30-dniowego terminu, o którym mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g., liczonego od dnia przekazania uchwały do organu nadzoru. Obecna na rozprawie pełnomocnik Wojewody Łódzkiego wskazała, że termin do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego liczony jest nie od daty doręczenia samej uchwały, ale kompletnych akt planistycznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd wyjaśnił, że termin, o którym mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g. jest terminem materialnoprawnym i nie podlega przywróceniu ani przedłużeniu. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadza się natomiast do odpowiedzi na pytanie, czy termin ten należy liczyć od dnia doręczenia organowi nadzoru uchwały (jak twierdzi strona skarżąca) czy też dopiero kompletnej dokumentacji (jak uważa organ nadzoru). Z brzmienia art. 91 ust. 1 u.s.g. wynika wprost, że 30-dniowy termin do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego biegnie od dnia doręczenia uchwały organowi nadzoru. W konsekwencji Sąd stanął na stanowisku, że skoro uchwała została doręczona organowi nadzoru 2 sierpnia 2023 r., to podjęcie rozstrzygnięcia nadzorczego 13 września 2023 r. nastąpiło po upływie przewidzianego przez art. 91 ust. 1 u.s.g. terminu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Wojewoda Łódzki, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości. Wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), zarzucono naruszenie prawa materialnego: 1. art. 20 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 90 ust. 1 u.s.g. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przedłożenie wojewodzie uchwały niezawierającej obligatoryjnych załączników i dokumentacji planistycznej stanowi wywiązanie się przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) z ciążącego na nim obowiązku przedłożenia uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od ich podjęcia, podczas gdy z art. 20 ust. 2 u.p.z.p. wynika, że w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w celu oceny zgodności z prawem wójt (burmistrz albo prezydent miasta) przedstawia wojewodzie również załączniki i dokumentację prac planistycznych; 2. art. 91 ust. 1 u.s.g. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że termin do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego przez wojewodę rozpoczyna bieg w dacie doręczenia organowi nadzoru uchwały niezawierającej obligatoryjnych załączników i dokumentacji planistycznej, podczas gdy termin ten powinien rozpocząć swój bieg od dnia doręczenia kompletnej uchwały wraz z załącznikami i dokumentacją, bowiem zawarte w art. 91 ust. 1 u.s.g odwołanie do art. 90 u.s.g., w przypadku uchwały dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będzie oznaczało konieczność zastosowania art. 20 ust. 2 u.p.z.p. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska w Warcie, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o oddalenie skargi w całości oraz zasądzenie od Wojewody Łódzkiego na rzecz Rady Miejskiej w Warcie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu ograniczyła się jedynie do wskazania, że podziela w całości argumentację podniesioną w uzasadnieniu rozstrzygnięcia i podtrzymuje argumentację podniesioną w zarzutach i ich uzasadnieniu zawartych w skardze oraz stanowisko pełnomocnika przedstawione na rozprawie dotyczące naruszenia terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego przez Wojewodę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Oba zarzuty są ze sobą integralnie powiązane, a ich ocena jest wypadkową ustalenia pojęcia "uchwały", którym posłużono się w art. 90 ust. 1 i 91 ust. 1 u.s.g., a co za tym idzie, właściwego zrozumienia tych przepisów mających kluczowe znaczenie w kontekście kontroli zaskarżonego wyroku. W związku z powyższym powstaje pytanie o to, czy do ustalenia rozumienia pojęcia "uchwały" użytego w art. 90 ust. 1 i 91 ust. 1 u.s.g. wystarczy poprzestanie na użyciu językowej metody wykładni, czy też niezbędne będzie odwołanie się do innych metod wykładni, w tym przypadku do metody celowościowej (teleologicznej) czy też systemowej. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że przyjęta niemal powszechnie zasada pierwszeństwa wykładni językowej nie ma charakteru absolutnego, nawet w sytuacjach niebudzących wątpliwości co do treści przepisu. Oznacza to, że w niektórych przypadkach, z ważnych powodów można i należy odstępować nawet od jasnego i oczywistego sensu językowego przepisu i oprzeć się na wynikach zastosowania innych metod wykładni (por. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2014, s. 84). Odstępstwo to powinno być uzasadnione szczególnie istotnymi i doniosłymi racjami prawnymi, społecznymi lub ekonomicznymi (por. uchwała SN z 20 czerwca 2007 r., III CZP 50/2007). Nadto odstąpienie od sensu językowego przepisu, czy też użytego w nim pojęcia/wyrazu znajduje usprawiedliwienie i równocześnie staje się konieczne, gdy wykładnia językowa prowadzi do rozstrzygnięcia, które w świetle powszechnie akceptowanych wartości musi być uznane za rażąco niesłuszne, niesprawiedliwe, nieracjonalne lub niweczące ratio legis interpretowanego przepisu (por. L. Morawski, op. cit.). W takich przypadkach odstępstwo nawet od jasnego sensu językowego przepisu (zwrotu, wyrażenia użytego w przepisie) nie stanowi wykładni contra legem. Mając powyższe na względzie należało przyjąć, że ograniczenie się w niniejszej sprawie do językowej metody wykładni art. 90 ust. 1 i 91 ust. 1 u.s.g., w zakresie rozumienia pojęcia "uchwały", podaje w wątpliwość ratio legis przyjętych rozwiązań dotyczących nadzoru nad gminną działalnością planistyczną. Przedłożenie uchwały w terminie określonym w art. 90 ust. 1 u.s.g. ma na celu weryfikację zgodności jej treści z obowiązującym porządkiem prawnym. Zważywszy zaś na to, że dokumentacja prac planistycznych, o której mowa w art. 20 ust. 2 u.p.z.p., stanowi materiał dowodowy konieczny również do oceny przebiegu procedury planistycznej oraz treści poszczególnych ustaleń planu, należy uznać, że przedłożenie samej uchwały jest nie tylko niewypełnieniem dyspozycji wynikającej z art. 20 ust. 2 u.p.z.p., ale również z art. 90 ust. 1 u.s.g., który w przypadku uchwał w sprawie planu miejscowego należy odczytywać w kontekście pierwszego z tych przepisów. Dlatego też w tych okolicznościach koniecznym było użycie systemowej i celowościowej metody wykładni dla właściwego odczytania treści art. 90 ust. 1 i 91 ust. 1 u.s.g. Przedstawione uwagi prowadzą do wniosku, że wypełnienie przez organ wykonawczy gminy obowiązku wynikającego z art. 90 ust. 1 u.s.g., w przypadku podjęcia przez radę gminy uchwały w sprawie planu miejscowego, polega na jej przedłożeniu organowi nadzoru wraz z załącznikami oraz dokumentacją prac planistycznych, zgodnie z art. 20 ust. 2 u.p.z.p. Oznacza to, że termin, o którym mowa w art. 91 ust. 1 zd. 2 u.s.g., a w którym organ nadzoru jest właściwy do orzekania o nieważności uchwały lub zarządzenia, jest liczony od dnia doręczenia uchwały w sprawie planu miejscowego wraz z (wszystkimi) załącznikami oraz (całą) dokumentacją prac planistycznych. Z tych też powodów należało podzielić stanowisko organu nadzoru. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji skontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, w tym dokona oceny trafności zarzutów podniesionych w skardze. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a.