II OZ 761/24

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Miron po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Wspólnoty Mieszkaniowej [...] nieruchomości położonej przy ul. [...] w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1823/21 w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji w sprawie ze skarg Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. oraz Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2021 r. znak: KOC/273/Ar/21 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy postanawia: oddalić zażalenie. UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 29 czerwca 2021 r. znak: KOC 273/Ar/21 utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z 4 listopada 2020 r. nr 132/ŚRÓ/20, ustalającą, na wniosek G. sp. z o.o. U. S.K.A., warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków biurowo-usługowo-handlowych z funkcją teatru wraz z garażami podziemnymi, wjazdem i towarzyszącą infrastrukturą planowanej do realizacji na działkach: nr ewid. [...] w obrębie [...] przy [...] na terenie [...] m. st. Warszawy. Wspólnota Mieszkaniowa [...] nieruchomości położonej przy ul. [...] w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję. Sprawę zarejestrowano pod sygn. akt VII SA/Wa 1822/21. W skardze zwarto wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 5 listopada 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1823/21 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu wniosek nie mógł zostać uwzględniony z dwóch powodów. Po pierwsze, wstrzymanie wykonania aktu na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualny t.j.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a."), może dotyczyć wyłącznie tych, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Zaskarżona decyzja w przedmiocie warunków zabudowy należy natomiast do kategorii decyzji nie nadających się do wykonania. Po drugie, na odmowne rozstrzygnięcie w sprawie wniosku rzutowało to, że żądanie strony skarżącej nie zostało w żaden sposób uzasadnione. Skargę na tożsamą decyzję wniósł również inny podmiot – Wspólnota Mieszkaniowa [...] w W. Sprawę z jej skargi zarejestrowano pod sygn. akt VII SA/Wa 1823/21. Postanowieniem z 16 listopada 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1823/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie połączył, na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a., sprawę o sygn. akt VII SA/Wa 1823/21 ze sprawą o sygn. akt VII SA/Wa 1822/21 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz dalej prowadził sprawę pod sygn. akt VII SA/Wa 1822/21. Wspólnota Mieszkaniowa [...] nieruchomości położonej przy ul. [...] w W. wniosła zażalenie na postanowienie z 5 listopada 2021 r. Skarżąca zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 lutego 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1822/21, po rozpoznaniu sprawy ze skarg Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. oraz Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 29 czerwca 2021 r. znak: KOC/273/Ar/21 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, oddalił skargi. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wniosły obie skarżące wspólnoty mieszkaniowe. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wyżej wymieniony przepis, choć przewiduje możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu na wniosek strony, to uzależnia skorzystanie z takiego środka prawnego w sytuacji, gdy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia stronie znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Możliwość udzielenia ochrony tymczasowej została zatem ograniczona od wystąpienia jednej z dwóch przesłanek zawartych w omawianym przepisie. Trafnie stwierdził Sąd pierwszej instancji, że obowiązkiem strony jest wskazanie we wniosku okoliczności na poparcie spełnienia przynajmniej jednej z tychże przesłanek. Innymi słowy, uprawnienie to wiąże się z obowiązkiem uzasadnienia wniosku, poprzez poparcie go stosownymi twierdzeniami i dokumentami na okoliczność spełnienia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania decyzji. Argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu musi w sposób przekonywujący pokazać konkretne relacje między brakiem wstrzymania zaskarżonej decyzji a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że skarżąca we wniosku o wstrzymanie wykonania nie wykazała okoliczności, które mogłyby stanowić przedmiot oceny Sądu w kontekście przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. Wniosek ten nie zawierał żadnej argumentacji, która wskazywałaby na zagrożenie znaczną szkodą czy też wystąpienie trudnych do odwrócenia skutków w sytuacji, kiedy doszłoby do wykonania zaskarżonej decyzji ustalającej warunki zabudowy. Opierając się zatem jedynie na lakonicznym wniosku o wstrzymanie wykonania Sąd słusznie nie uwzględnił go, wskazując na brak jego należytego uzasadnienia. Niezależnie od powyższego prawidłowe jest stanowisko Sądu Wojewódzkiego także co do tego, że nie można mówić o ewentualnym niebezpieczeństwie spowodowania trudnych do odwrócenia skutków lub wyrządzenia znacznej szkody w odniesieniu do decyzji wydanej w przedmiocie warunków zabudowy. Decyzja ustalająca warunki zabudowy z reguły sama w sobie nie rodzi skutków, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., co już samo w sobie czyni wniosek o wstrzymanie wykonania takiej decyzji nieskutecznym (por. postanowienie NSA z 19.04.2023 r., II OZ 177/23; CBOSA). Nie każda bowiem decyzja może podlegać wstrzymaniu na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., a do takich decyzji zalicza się decyzję o warunkach zabudowy. Uwzględniając w szczególności przepis art. 4 ust. 2 i art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1130) wskazać należy, że z samej istoty tego typu decyzji wynika, że jej wydanie nie wiąże się dla stron z obowiązkiem działania, zaniechania, czy też z nakazem znoszenia zachowania innych podmiotów. Organy zaś nie mają możliwości użycia środka przymusu do doprowadzenia do stanu zgodnego z treścią zaskarżonej decyzji. Decyzja o warunkach zabudowy daje inwestorowi prawo do wystąpienia do organu architektoniczno-budowlanego ze stosownymi wnioskami, sama jednak nie daje podstawy do rozpoczęcia robót budowlanych i realizacji zamierzonej inwestycji bądź do przystąpienia do użytkowania. Jej cel ogranicza się do wskazania, czy inwestycja danego typu może w ogóle być zlokalizowana na konkretnej działce. Nie przesądza ona w żadnym wypadku o tym, czy opisane w niej przedsięwzięcie dojdzie rzeczywiście do skutku. Wprawdzie decyzja ustalająca warunki zabudowy jako pierwszy etap procesu inwestycyjnego daje inwestorowi prawo wystąpienia do organu administracji architektoniczno-budowlanej o wydanie pozwolenia na budowę, jednakże z tego faktu nie można wywodzić, że okoliczność ta przemawia za przyznaniem stronie ochrony tymczasowej. Jeszcze raz należy bowiem podkreślić, że przedmiotowa decyzja ustalająca warunki zabudowy nie stanowi aktu, który dawałby podstawę inwestorowi do rozpoczęcia robót budowlanych i realizacji planowanej inwestycji, a tym samym wydanie takiej decyzji zasadniczo nie narusza na tym etapie inwestycyjnym praw strony skarżącej, nie powoduje dla niej żadnych realnych zagrożeń. Konkretne rozwiązania projektowe uwzględniające treść decyzji o warunkach zabudowy pojawiają się w projekcie budowlanym, który przedkładany jest na etapie postępowania o udzielenie stosownej zgody. Dopiero w udzieleniu przez organ architektoniczno-budowlany pozwolenia na realizację inwestycji można ewentualnie upatrywać wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. (zob. postanowienia NSA: z 16.05.2019 r., II OSK 1280/19; z 8.01.2019 r., II OSK 3490/18; z 11.09.2018 r., II OZ 862/18; CBOSA). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zażalenie nie daje podstaw od zmiany przyjętego wyżej stanowiska. Mając na względzie, że jednym z powodów nieuwzględnienia przez Sąd pierwszej instancji wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji był brak jakiegokolwiek jego uzasadnienia, oczekiwać należałoby, że stosowną argumentację mającą przemawiać za udzieleniem żądanej ochrony tymczasowej strona przedstawi w zażaleniu – w szczególności, gdy środek ten składa profesjonalny pełnomocnik będący adwokatem. W niniejszej sprawie tak się jednak nie stało – zażalenie żadną miarą nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu poznać motywów złożenia przez skarżącą wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. We wniesionym środku odwoławczym nie przedstawiono żadnej rzeczowej argumentacji odnoszącej się do wskazanych przez Sąd Wojewódzki powodów nieuwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. Lakoniczne uzasadnienie zażalenia, ograniczające się do sformułowania: "(...) W ocenie Skarżącego w niniejszej sprawie zachodzi niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, których sąd pierwszej instancji nie poddał analizie", nie może prowadzić do uchylenia prawidłowego postanowienia Sądu pierwszej instancji. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. oddalił zażalenie.