I OSK 3138/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant asystent sędziego Marita Gagatek-Jarzyna po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Wielkopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 października 2023 r. sygn. akt II SA/Po 375/23 w sprawie ze skargi Gminy i Miasta [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 7 kwietnia 2023 r., nr NP-II.4131.1.121.2023.7 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 20 października 2023 r. sygn. akt II SA/Po 375/23 uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 7 kwietnia 2023 r., nr NP-II.4131.1.121.2023.7 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobieganiu bezdomności zwierząt. Skargę kasacyjną od wyroku wywiódł Wojewoda Wielkopolski stawiając zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 11a ust. 5 w zw. z art. 11a ust.2 pkt 1-8 i art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2023, poz. 1580) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż uregulowanie w § 10 ust. lit. a Programu poprzez wskazanie łącznej kwoty na kilka zadań wykonywanych przez ten sam podmiot, wypełnia deklarację ustawową z przepisu art. 11a ust. 5 w zw. z art. 11a ust. 1 i ust. 2 pkt 1-8 ustawy o ochronie zwierząt i tym samym stanowi wystarczające określenie sposobu wydatkowania środków, podczas gdy obowiązkiem rady jest dokonanie podziału środków na poszczególne zadania określone w art. 11a ust. 2 pkt 1-8 ustawy o ochronie zwierząt, nawet jeśli zadanie to jest wykonywane przez ten sam podmiot oraz polegającą na przyjęciu, iż nie jest możliwe określenie kosztów wykonywania poszczególnych zadań, podczas gdy ustalenie kosztów na poszczególne zadania nie jest niemożliwe. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W dniu rozprawy, drogą elektroniczną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wpłynęło, sporządzone tego samego dnia, pismo procesowe Gminy i Miasta Odolanów, w którym wniesiono o oddalenie skargi kasacyjnej i utrzymanie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu oraz niezasądzanie od Wojewody kosztów postępowania przed I i II instancją. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 193 zd. drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2023, poz. 1634 - dalej jako: "p.p.s.a.") wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w analizowanej sprawie nie występuje. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez jej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem to autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Zaakcentować, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa domniemywania i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi, więc być precyzyjne, gdyż z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Ponadto zarzuty kasacyjne powinny zawierać uzasadnienie, a w przypadku zarzutów naruszenia przepisów procesowych, opartych na art. 174 pkt 2 p.p.s.a., także wskazanie jaki wpływ na wynik sprawy miało zarzucane uchybienie procesowe. Sąd nie może zastępować strony i precyzować, czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne. W złożonej od zaskarżonego wyroku skardze kasacyjnej podniesiono wyłącznie zarzut naruszenia prawa materialnego. Zarzut naruszenia prawa materialnego może dotyczyć błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania. Kwestia błędnej wykładni sprowadza się do podważenia interpretacji przepisu prawa materialnego, treści ustalonej przez sąd normy prawnej, co powinno mieć miejsce przez zakwestionowanie zastosowanych dyrektyw interpretacyjnych i wskazanie prawidłowego rozumienia przepisu. Natomiast kwestia niewłaściwego zastosowania dotyczy etapu kwalifikacji prawnej stanu faktycznego, wadliwość w tym zakresie może być pochodną błędnej wykładni lub wadliwych ustaleń faktycznych, bądź też obu tych przypadków łącznie. W rozpatrywanej sprawie podniesiono zarzut błędnej wykładni art. 11a ust. 5 w zw. z art. 11a ust.2 pkt 1-8 i art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt. Dokonując oceny zasadności tego zarzutu zauważyć trzeba, że jakkolwiek w uzasadnieniu skargi kasacyjnej opisano ewolucję znajdujących w sprawie uregulowań i wskazano na rozbieżność judykatury, to rozważania skargi kasacyjnej nie zostały osadzone precyzyjnie w uwarunkowaniach tej konkretnej sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przedstawił dwa stanowiska judykatury. Wskazał że część sądów stoi na stanowisku, iż użyte przez ustawodawcę określenie: "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza sposób rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie, a przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie zadań przyjętych w programie. Równocześnie, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że w orzecznictwie utrwalił się również pogląd, że uchwała powinna regulować kwestię finansowania zadań przewidzianych w programie w sposób całościowy. Tym samym środki finansowe wskazane w tym akcie jako zabezpieczenie jego realizacji powinny odzwierciedlać wszystkie zadania tego Programu. Tym samym uznaje się, że art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt bezwzględnie wymaga, aby rada gminy w sposób szczegółowy i wyczerpujący określiła wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych środków poprzez egzemplifikację zadań wykonywanych w ramach programu oraz określenie środków na realizację poszczególnych zadań. Jakkolwiek, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stanął na stanowisku przeciwnym od prezentowanego przez skarżącego kasacyjnie, a mianowicie przyjął, że art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt nie wymaga przypisania kategorycznych, odrębnych kwot dla każdego zadania programu, lecz wskazuje ogólne zasady związane z finansowaniem programu mające na celu zapewnić jego właściwą realizację z uwzględnieniem specyfiki poszczególnych zadań, to jednocześnie dokonał drobiazgowej kontroli Programu zakwestionowanego przez Wojewodę Wielkopolskiego zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przeanalizowano poszczególne zadania Programu, przypisując im ściśle określone kwoty. Przeprowadzona przez Sąd pierwszej instancji precyzyjna kontrola Programu, doprowadziła do wniosku, że "Program pozwala stwierdzić, jakie zadanie jest realizowane przez wskazane w § 10 ust. 1 i 2 sposoby wydatkowania środków, przy czym każdemu ze sposobów wydatkowania środków przypisano ściśle określoną kwotę". To ustalenie Sądu pierwszej instancji pozostaje niekwestionowane skargą kasacyjną. Tymczasem, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W tej sytuacji nawet gdyby podzielić stanowisko skargi kasacyjnej, że Sąd Wojewódzki opowiedział się za błędną interpretacją zakwestionowanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, to przeprowadzona przez ten Sąd rzetelna ocena legalności Programu i zajęte przez ten Sąd i niezakwestionowane w skardze kasacyjnej stanowisko co do jego legalności, powoduje, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, a w konsekwencji skarga kasacyjna nie mogła przynieść oczekiwanego rezultatu. W takich okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.