III SA/Kr 1236/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędzia WSA Ewa Michna Protokolant starszy sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 26 maja 2023 r. nr WO-II.621.1.40.2023 w przedmiocie wymeldowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżącego W. K. 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Prezydent Miasta Krakowa wszczął w dniu 12 grudnia 2022 r. postępowanie w sprawie o wymeldowanie skarżącego W. K. z pobytu stałego z budynku położonego przy ul. S. [...], z wniosku uczestniczki postępowania I. J. właścicielki przedmiotowej nieruchomości. We wniosku uczestniczka wyjaśniła, że jej ojciec związał się z kobietą z Ukrainy i z nią zamieszkuje pod nieznanym jej adresem, a do jej domu przyjeżdża sporadycznie nie nocując w nim, a jedynie przebywając kilka godzin w ciągu dnia. Po przeprowadzeniu postępowania, Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia 12 kwietnia 2023 r. nr [...], orzekł o wymeldowaniu skarżącego z pobytu stałego z ww. budynku, bowiem uznał, że doszło do opuszczenia miejsca pobytu stałego w rozumieniu przepisów art. 35 ustawy o ewidencji ludności. W odwołaniu skarżący zarzucił naruszenie: - art. 35 w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz wydanie decyzji w sprawie wymeldowania skarżącego z pobytu stałego z ww. nieruchomości, podczas gdy nie zostały spełnione przesłanki niezbędne do wydania decyzji, - art. 75 § 1 w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku o przesłuchanie świadka J. L., podczas gdy dowód z przesłuchania ww. świadka miał istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, - art. 7 oraz art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całości materiału dowodowego w sprawie, co doprowadziło do niewłaściwego przyjęcia, iż zaistniały przesłanki do wymeldowania strony z pobytu stałego z ww. nieruchomości w K. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji w całości oraz umorzenie postępowania w całości, zawieszenie niniejszego postępowania do czasu zakończenia postępowania toczącego się z powództwa skarżącego przeciwko I. J. o ochronę naruszonego posiadania przedmiotowej nieruchomości w sprawie o sygn. akt [...] przed Sądem Rejonowym dla [...]. Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 26 maja 2023 r. nr WO-II.621.1.40.2023 utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał na zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i podkreślił, że bezspornie stałego związku z aktualną partnerką życiową skarżący nie realizuje w przedmiotowym budynku w K. lecz realizuje go w zupełnie innym miejscu. Dotychczasowa bytność skarżącego w rzeczonej nieruchomości miała charakter wyłącznie wizyt i przebywania a nie zamieszkiwania. Późniejsze inne działania w sprawie meldunkowej – w tym ograniczenie dostępu skarżącemu do przedmiotowego budynku były już wtórne wobec jego opuszczenia przez skarżącego, a następnie skoncentrowania jego spraw życiowych u boku nowej partnerki. Wojewoda wyjaśnił, że skoro skarżący aktualnie nie koncentruje swoich spraw życiowych w przedmiotowym budynku, to naturalną konsekwencją opuszczenia tego lokalu jest obowiązek wymeldowania się. Z uwagi jednak na fakt, że skarżący tego nie uczynił to organ administracji publicznej zobowiązany był wymeldować go w drodze decyzji administracyjnej. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy spełniał wymogi stawiane w art. 7 k.p.a., tj. uwzględniał obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych środków służących wyjaśnieniu istotnych dla sprawy okoliczności i służących załatwieniu sprawy. Prawidłowe były także ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.), jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 107 § 3 k.p.a.), że spełnione zostały przesłanki z art. 35 ustawy o ewidencji ludności. Wg Wojewody, organ I instancji słusznie nie uwzględnił wniosku o przesłuchanie świadka J. L., gdyż wniosek ten został złożony zbyt późno, aby doręczenie wezwania na rozprawę administracyjną na dzień 9 marca 2023 r. nastąpiło zgodnie z urzędowymi terminami, tj. na co najmniej 7 dni przed terminem rozprawy. Zatem organ odstąpił od przeprowadzenia dalszych czynności, gdyż uznał, iż dotychczas zebrany materiał, w tym zeznania świadków oraz oświadczenia stron, jest wystarczający do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Ponadto w ocenie Wojewody Małopolskiego brak jest podstaw do zawieszenia postępowania do czasu zakończenia postępowania toczącego się z powództwa skarżącego przeciwko uczestniczce postępowania o ochronę naruszonego posiadania przedmiotowej nieruchomości, albowiem zebrany materiał dowodowy był wystarczający do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy meldunkowej. Organ wyjaśnił, że ewidencyjny charakter decyzji o wymeldowaniu z miejsca pobytu stałego powoduje, że decyzja taka nie rozstrzyga o prawie do zajmowania lokalu mieszkalnego. Instytucja zameldowania nie przesądza o prawie do lokalu, ani o uprawnieniu do przebywania w nim, które to uprawnienie jest pochodną tytułu prawnego do lokalu. Uprawnień tych można dochodzić w razie sporu na drodze postępowania przed sądem powszechnym. Postępowanie meldunkowe ma na celu potwierdzenie rzeczywistego stanu faktycznego, tj. rzeczywiste przebywanie danej osoby w lokalu. Innymi słowy ma na celu potwierdzenie faktu pobytu lub nie, danej osoby w miejscu, w którym się zameldowała. Tym samym rozstrzygniecie przez sąd cywilny sprawy o naruszenie posiadania nie stanowi zagadnienia wstępnego w sprawie administracyjnej o wymeldowanie. Fakt toczącego się przed sądem powszechnym takiego postępowania ma istotne znaczenie w postępowaniu meldunkowym, nie jako zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. lecz jako element stanu faktycznego, który organ administracji ma obowiązek wziąć pod uwagę, oceniając zaistnienie przesłanek z art. 35 ustawy o ewidencji ludności. Organ wyjaśnił przy tym, że ujść jego uwadze nie może okoliczność, iż przedmiotowy pozew o ochronę naruszonego posiadania rzeczonej nieruchomości został złożony dopiero w dniu 31 marca 2023 r., czyli już po zapoznaniu się przez skarżącego z aktami niniejszej sprawy meldunkowej, a zatem tuż przed wydaniem przez Prezydenta Miasta Krakowa decyzji. Zdaniem organu, można odnieść wrażenie, że kroki takie zostały poczynione na potrzeby postępowania odwoławczego. Wojewoda Małopolski uznał, że decyzja Prezydenta jest prawidłowa bowiem odmowa wymeldowania i dalsze utrzymywanie fikcji meldunkowej, w sytuacji gdy skarżący nie koncentruje w ww. budynku swoich spraw życiowych, naruszałoby sens i wiarygodność ewidencji ludności, a w sytuacji korzystnych dla skarżącego wyroków sądowych, gdy zamieszka w budynku z zamiarem stałego lub czasowego pobytu, wówczas okoliczność ta zrodzi obowiązek meldunkowy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący zarzucił naruszenie: - art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie całości okoliczności sprawy oraz poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli; - art. 80 k.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę dowodów i wyciągniecie wniosków nieznajdujących oparcia w zebranym w sprawie materiale dowodowym poprzez oparcie rozstrzygnięcia w przeważającej mierze o fakt pozostawania przez skarżącego w związku oraz wysnucie wniosku nieznajdującego oparcia w stanie faktycznym sprawy, by jego centrum życiowe znajdowało się w miejscu zamieszkania jego partnerki, podczas gdy takie wnioski nie wynikają ze zgromadzonego materiału dowodowego oraz pominięcie okoliczności, że przebywał on w swoim miejscu zamieszkania 2-3 razy w tygodniu także z uwagi na konieczność opieki nad chorą siostrą zamieszkałą w K.1 oraz pomoc w gospodarstwie brata zamieszkałego w K.2, co jednak nie spowodowało przeniesienia jego centrum życiowego z miejsca zameldowania; - art. 80 k.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę dowodów i wyciągniecie wniosków nieznajdujących oparcia w zebranym w sprawie materiale dowodowym poprzez arbitralne uznanie, że sprawa o naruszenie posiadania miała zostać wytoczona przez skarżącego na potrzeby niniejszego postępowania, a czego miałby dowodzić wyłącznie fakt, że pozew w ww. sprawie został złożony po zapoznaniu się z aktami sprawy administracyjnej o wymeldowanie; - art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz błędne przyjęcie, że rozstrzygnięcie sprawy o ochronę naruszonego posiadania nie stanowi zagadnienia prejudycjalnego, od którego rozstrzygnięcia zależy rozpoznanie sprawy o wymeldowanie, a w konsekwencji odmowę zawieszenie niniejszego postępowania; - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak prawidłowego uzasadnienia decyzji i brak szczegółowego przedstawienia toku rozumowania organu prowadzącego do wydania zaskarżonej decyzji; - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieodniesienie się do części zarzutów odwołania, tj. zarzutu braku przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadka J. L. oraz ograniczenie się organu II instancji do zacytowania stanowiska Prezydenta Miasta Krakowa co do ww. wniosku; - art. 107 § 3 k.p.a. brak odniesienia się do wniosku skarżącego o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z treści pozwu w sprawie o naruszenie posiadania oraz brak wskazania czy organ II instancji uwzględnił ww. wniosek dowodowy, a więc brak wskazania czy organ treść rozstrzygnięcia oparł na ww. dowodzie oraz w jakiej części okoliczności, na wykazanie których wniosek ten był powołany, organ uznał za udowodnione; - art. 35 w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz błędne przyjęcie, że zaistniały przesłanki umożliwiające wydanie decyzji w sprawie wymeldowania skarżącego z pobytu stałego z przedmiotowej nieruchomości, podczas gdy nie zostały spełnione przesłanki niezbędne do wydania ww. decyzji. Wobec powyższego skarżący wniósł o uwzględnienie skargi w całości, uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie uczestniczka wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują m.in. wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zasada, że sądy dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyrażona w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1365) dalej - p.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie ma jednak obowiązku badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia aktu, stwierdzenia jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala - art. 151 p.p.s.a. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, na podstawie ww. ustaw, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie gdyż narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Sąd stwierdził nieprawidłowości w ustaleniu stanu faktycznego sprawy poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w związku z czym ocena dokonana przez organy nie znajduje podstawy w zgromadzonym materiale dowodowym. Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz.U.2022.1191 - dalej jako: "ustawa"), który stanowi, że organ gminy, o którym mowa w art. 28 ust. 1, wydaje z urzędu lub na wniosek właściciela lub podmiotów wskazanych w art. 28 ust. 2, decyzję w sprawie wymeldowania obywatela polskiego, który opuścił miejsce pobytu stałego albo opuścił miejsce pobytu czasowego przed upływem deklarowanego okresu pobytu i nie dopełnił obowiązku wymeldowania się. Zgodnie natomiast z art. 28 ust. 4 ustawy zameldowanie na pobyt stały lub czasowy służy wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu pobytu osoby w miejscu, w którym się zameldowała. Obowiązek wymeldowania powstaje więc w przypadku opuszczenia miejsca pobytu stałego bez wymeldowania, a działanie takie związane jest z koniecznością utrzymania aktualnych wpisów w ewidencji ludności. Trybunał Konstytucyjny oceniając charakter i cel obowiązku meldunkowego oraz ewidencji ludności wskazał, że: "ewidencja ludności służy zbieraniu informacji w zakresie danych o miejscu zamieszkania i pobytu osób, a więc rejestracji stanu faktycznego, a nie stanu prawnego. Nie jest ona formą kontroli nad legalnością zamieszkania i pobytu". Mając na uwadze art. 28 ust. 4 ustawy oraz zaprezentowane stanowisko TK stwierdzić trzeba, że celem instytucji wymeldowania (jak i zameldowania) jest przede wszystkim zagwarantowanie, że dane uwidocznione w ewidencji są aktualne i zgodne z rzeczywistością. Kwestia dobrowolności opuszczenia lokalu – w kontekście wymeldowania w oparciu o przepisy ustawy o ewidencji ludności - została wypracowana m.in. przez orzecznictwo sądowoadministracyjne. Pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania (art. 25 ust. 1 ustawy). O pobycie stałym przesądzają zatem dwa elementy: fizyczne przebywanie danej osoby w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem oraz zamiar przebywania w tym miejscu (lokalu) w sposób stały (na stałe). Przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego w rozumieniu przepisu art. 35 ustawy, jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowym, jest spełniona wówczas, gdy opuszczenie to ma charakter trwały i jest dobrowolne (m.in. wyrok NSA z dnia 14 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 851/09, LEX nr 597910). Organ ewidencyjny miał zatem obowiązek skupić się na przesłankach umożliwiających wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 35 ustawy. Zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie nie zostało wykazane, aby skarżący w sposób trwały i dobrowolny opuścił miejsce stałego pobytu przy ul. S. [...]. Jak wynika z ustaleń poczynionych przez organy w toku postępowania w rozpoznawanej sprawie skarżący zamieszkał w K. przy ul. S. [...] wraz z żoną w roku 1971, w 2007 roku darowali nieruchomość córce – skarżącej. Po rozwodzie skarżący pozostał w domu, a była żona i dwaj synowie przenieśli się do innego domu wybudowanego w K. Bezsporne jest, iż skarżący miał swoje rzeczy w ww. nieruchomości, które zostały wyrzucone przez skarżącą po zmianie zamków w drzwiach domu w listopadzie 2022 r. Od tego czasu skarżący nie ma kluczy do domu. Pokój skarżącego został wyremontowany i oddany synowi skarżącej Sporne jest, czy do dnia zmiany zamków w drzwiach domu, przez co uniemożliwiono skarżącemu wejście do niego, skarżący mieszkał w nim, jak twierdzi, czy tylko czasami w nim przebywał, jak twierdzi skarżąca. Wg skarżącego, fakt że ma partnerkę i przebywał w domu rzadziej (2, 3 dni w tygodniu), również z powodu odwiedzania rodzeństwa, nie oznacza zmiany miejsca zamieszkania. W domu miał on bowiem swoje rzeczy (w pokoju który zajmował oraz w garażu), zapraszał do domu swoich znajomych, dokonywał w nim drobnych napraw, parkował przed domem samochód. Z kolei wg skarżącej skarżący jedynie przebywał w domu ale w nim nie mieszkał gdyż zamieszkał ze swoja partnerką gdzieś koło M. Zdaniem Sądu, organy nie pozyskały żadnych obiektywnych dowodów (dowodów z dokumentów), z których wynikałoby, gdzie znajdowało się do listopada 2022 r. centrum interesów życiowych skarżącego, gdzie realizował stale swoje podstawowe funkcje życiowe. Odwołanie się do doświadczenia życiowego jest możliwe przy ocenie dowodów ale sam fakt "pozostawania w związku" (bez jakiegokolwiek sprecyzowania "związku") nie jest wystarczający aby przyjąć, że skarżący opuścił w sposób trwały i dobrowolny dom, w którym mieszkał od ponad 50 lat. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych za miejsce stałego pobytu uznaje się taki lokal, w którym zainteresowana osoba stale realizuje swoje podstawowe funkcje życiowe, tj. w szczególności nocuje, spożywa posiłki, wypoczywa, przechowuje swoje rzeczy niezbędne do codziennego funkcjonowania (odzież, żywność, meble), przyjmuje wizyty członków rodziny lub znajomych. W przedmiotowej sprawie nie ustalono gdzie skarżący nocował (gdy nie przebywał u rodziny) i czy w ogóle nocował w domu córki, gdzie przygotował (gotował) i spożywał posiłki, gdzie odbierał korespondencję, emeryturę, jaki adres podał np. w urzędzie skarbowym, w ZUS, banku czy in. urzędzie, w którym ośrodku ZOZ się leczy, za jaki lokal płaci rachunki, w tym za wodę, ścieki, wywóz śmieci. Pamiętać też należy, że samo pozostawienie w lokalu rzeczy osobistych będących własnością osoby objętej wnioskiem o wymeldowanie nie świadczy o skoncentrowaniu spraw życiowych w tym miejscu, jeżeli nie wiąże się z faktycznym trwałym przebywaniem właściciela tych rzeczy w miejscu stałego zameldowania. Również sam zamiar stałego pobytu pod oznaczonym adresem nie stanowi jeszcze o zamieszkiwaniu tam osoby, lecz musi on być połączony z przebywaniem, które polega na skoncentrowaniu w nim swoich osobistych i majątkowych spraw. Zgromadzone w sprawie dowody, szczególnie zeznania stron i świadków, nie wyjaśniają powyższych kwestii gdyż nie zadano im ww. pytań zmierzających do ustalenia miejsca zamieszkania skarżącego przed listopadem 2022 r. Organ nie zażądał żadnych dokumentów od stron, szczególnie skarżącego, na okoliczność wykazania, że faktycznie mieszkał w ww. domu . Skarżący ma wiele możliwości aby wykazać, że dany lokal, pomimo przebywania w nim 2,3 razy w tygodniu stanowił do czasu wymiany zamków jego centrum życiowe, może okazać np. rachunki za lokal, wyciągi bankowe z posługiwania się kartą bankomatową wykazując miejsca robienia zakupów niedaleko domu, itp. Z kolei w ogóle niezrozumiałe jest dlaczego oświadczenia pełnomocnika strony zostały zaprotokołowane jako zeznania strony (np. k. 42 akt adm.)., nie wiadomo dlaczego organ I Instancji nie przesłuchał świadka J. L. skoro wniosek o jego przesłuchanie skarżący wnosił w tym samym czasie (piśmie), co innych świadków. Ponownie rozpoznając sprawę organy będą zobowiązane wyjaśnić na podstawie wszystkich możliwych dowodów, czy faktycznie skarżący zaprzestał w sposób trwały przebywać w miejscu swojego stałego zameldowania. Należy bowiem mieć na uwadze, że jedynie prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe prowadzić może do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i oceny, czy w sprawie zostały właściwie zastosowane odpowiednie przepisy prawa materialnego. Wobec powyższego, ze względu na naruszenie przepisów postępowania - art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.