II OZ 752/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M. S. i I.S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 października 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 933/22 w przedmiocie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi M. S. i I. S. na uchwałę Rady Gminy Gorzyce z dnia 3 czerwca 2013 r. nr XXXI/245/13 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić zażalenie. UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia 13 października 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 933/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę M. S. i I.S. na uchwałę Rady Gminy Gorzyce z dnia 3 czerwca 2013 r. nr XXXI/245/13 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd podniósł, że skarżący pismem z dnia 1 września 2021 r. wezwali Radę Gminy Gorzyce do usunięcia naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą. Organ nie udzielił odpowiedzi na powyższe wezwanie, które doręczone zostało organowi w dniu 7 września 2021 r. Stąd wniesienie skargi w dniu 22 grudnia 2021 r. nastąpiło z naruszeniem sześćdziesięciodniowego terminu do jej wniesienia, który upłynął w dniu 8 listopada 2021 r. Następnie pismem z dnia 8 kwietnia 2022 r. skarżący ponownie wezwali Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa dokonanego wymienioną powyżej uchwałą. Rada Gminy uchwałą nr [...] z dnia 30 maja 2022 r. uznała wezwanie skarżących za bezzasadne. Pismem z dnia 26 maja 2022 r. M. S. i I. S., w powołaniu na przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, po wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, zaskarżając ww. uchwałę i wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] w [...] oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Uzasadniając odrzucenie przedmiotowej skargi Sąd w pierwszej kolejności wskazał, że w dacie przyjęcia kwestionowanej uchwały warunkiem złożenia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (w brzmieniu wówczas obowiązującym) na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, było uprzednie wniesienie wezwania do usunięcia naruszenia prawa do właściwego organu, który zaskarżoną uchwałę lub zarządzenie wydał. Przepis ten został zmieniony art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Ustawa ta zmieniła też w art. 9 ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), w tym m.in. jej art. 52 oraz art. 53 § 2, stanowiąc jednak, że zmienione przepisy stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu 1 czerwca 2017r. To zdaniem Sądu oznacza, że zaskarżenie przedmiotowej uchwały mogło nastąpić dopiero po bezskutecznym wezwaniu właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. W myśl art. 53 § 2 p.p.s.a. (w brzemieniu sprzed wymienionej zmiany) skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Przy czym wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest czynnością prawną przysługującą konkretnemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały jednokrotnie. Odnosząc się do rozpatrywanej sprawy Sąd stwierdził, że skarżący zaskarżyli do tut. Sądu wymienioną powyżej uchwałę pismem z dnia 16 czerwca 2021 r. Wówczas rozpatrujący sprawę Sąd postanowieniem z dnia 16 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 889/21 skargę skarżących odrzucił, wskazując w uzasadnieniu, iż skarżący nie wyczerpali środków zaskarżenia i nie złożyli przed wniesieniem skargi wezwania do usunięcia naruszenia, w wyniku czego uznać należy skargę za przedwczesną i w konsekwencji niedopuszczalna. Wówczas skarżący, w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wystosowali prawidłowo skierowane do Rady Gminy Gorzyce wezwanie z dnia 7 września 2021 r. do usunięcia naruszenia prawa. Skarga wniesiona następnie pismem z dnia 22 grudnia 2021 r. została odrzucona postawieniem tut. Sądu z dnia 28 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 135/22 z uwagi na wniesienie jej z naruszeniem terminu wskazanego w art. 52 § 3 i § 4 p.p.s.a. Tym samym – zdaniem Sądu - kolejne pisma kierowane do organu (także po rozstrzygnięciu sprawy o sygn. akt II SA/Gl 135/22) nie stanowią środka odwoławczego w rozumieniu ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a zatem nie wszczynają na nowo biegu terminu do wniesienia skargi na uchwałę organu. Sąd zaznaczył, że termin do wniesienia skargi może być jedynie liczony od wezwania do usunięcia naruszenia prawa z dnia 7 września 2021 r. i upłynął w dniu 8 listopada 2021 r. Przy czym Sąd podkreślił, że w wezwaniach do usunięcia naruszenia prawa powołane zostały te same okoliczności, podobnie, jak te same zarzuty podniesione zostały w obu skargach. Ponowne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest w tych okolicznościach w ocenie Sądu bezskuteczne, a zatem skarga została wniesiona z przekroczeniem terminu wskazanego w art. 53 § 2 p.p.s.a., liczonego od dnia złożenia pierwszego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a., odrzucił skargę i w oparciu o art. 232 § 1 pkt 1 tej ustawy zwrócił skarżącym uiszczony wpis od skargi. Zażaleniem M. S. i I. S. zaskarżyli powyższe postanowienie, zarzucając mu naruszenie: 1) art. 58 § 1 pkt 2 w zw. z art. 53 § 2 p.p.s.a. poprzez uznanie, że skarga została wniesiona z przekroczeniem terminu, w sytuacji gdy wezwanie pochodzi z 8 kwietnia 2022 r. a skarga z 26 maja 2022r., tj. z zachowaniem terminu 60 dni; 2) art. 52 p.p.s.a. poprzez uznanie, że wezwanie do usunięcia naruszeń stanowi środek zaskarżenia a tym samym możliwym jest tylko jednokrotne złożenie przedmiotowego wezwania, w sytuacji gdy wezwania do usunięcia naruszeń nie wypełnia przesłanek środka zaskarżenia; 3) art. 101 § 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędną interpretację i uznanie, że wezwanie do usunięcia naruszenia jest czynnością jednorazową i nie ma możliwości jej powtórzenia, kiedy ustawodawca wprowadzając zapis § 2 przywołanej ustawy wprost wskazał, że jedyną podstawą kiedy nie można ponownie zaskarżać uchwały jest sytuacja kiedy w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił; 4) art. 101 § 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędną interpretację i uznanie, że wezwanie do usunięcia naruszeń stanowi środek zaskarżenia, z którego skorzystanie powoduje wyczerpanie możliwości zaskarżenia. Z uwagi na powyższe zarzuty w zażaleniu wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy w pełni podzielić wyrażone w zaskarżonym postanowieniu stanowisko, zgodnie z którym skoro zaskarżona uchwała Rady Gminy Gorzyce z dnia 3 czerwca 2013 r. nr XXXI/245/13 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została podjęta przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), co miało miejsce 1 czerwca 2017 r., to przy jej zaskarżaniu zastosowanie miały przepisy art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 53 § 2 p.p.s.a. sprzed nowelizacji. Zatem skarga na ten akt organu gminy powinna zostać poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w brzmieniu sprzed ww. nowelizacji (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 446, dalej: u.s.g.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z przepisu tego wynika, iż koniecznym warunkiem formalnym do skutecznego wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 powołanej ustawy jest uprzednie wezwanie organu gminy, który wydał zaskarżoną uchwałę lub zarządzenie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, dokonanego poprzez wydanie zaskarżonego aktu. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu wydanym w składzie siedmiu sędziów NSA z dnia 24 czerwca 2002 r., sygn. akt OSA 2/02, wyraził pogląd, że wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, określone w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym jest czynnością prawną, która przysługuje danemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały jednokrotnie, a następne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu, nie są wezwaniami w rozumieniu tego przepisu (por. ONSA 2003, nr 1, poz. 2). Powyższe, utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, podziela w pełni Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie (por. postanowienia NSA: z dnia 23 września 2016 r., sygn. akt II OZ 913/16; z dnia 16 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 552/08; z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2/12, z dnia 24 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 545/15). Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jako czynność procesowa powodująca wszczęcie postępowania mającego na celu kontrolę uchwały rady gminy pod względem ich zgodności z prawem, konkretyzuje podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez zaskarżoną uchwałę. Słuszne jest zatem uznanie tego środka prawnego za surogat środka odwoławczego w postępowaniu administracyjnym. W powołanym postanowieniu z dnia 24 czerwca 2002r., sygn. akt OSA 2/02, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że nie można instytucji wezwania, o której mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym traktować jak czynności nie wywołującej żadnych skutków prawnych, mogącej być powtarzaną wielokrotnie bez ograniczeń. Przyjęcie takiego poglądu pozbawiałoby to działanie znaczenia prawnego, byłoby zaprzeczeniem jego istoty i powodowałoby destabilizację obrotu prawnego, zamiast poprawić bezpieczeństwo tego obrotu. Takie rozumienie wezwania stawiałoby wnoszących skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. w pozycji bardziej uprzywilejowanej, niż inne podmioty wnoszące skargi na podstawie innych przepisów. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wszczyna postępowanie, które ma kolejne etapy obwarowane terminami i innymi warunkami procesowymi. Jeżeli zatem strona uruchomi takie postępowanie i na skutek wniesienia skargi z uchybieniem terminu do jej wniesienia sąd administracyjny odrzuci skargę, to ponowne wniesienie w tej samej sprawie takiej samej skargi byłoby podważeniem sensu rygorów procesowych i skutków ich stosowania. Specyfika spraw rozpoznawanych przez sąd administracyjny polega właśnie na tym, że postępowanie przed tym sądem pozostaje zawsze w ścisłym związku z poprzedzającym je postępowaniem prowadzonym w danej sprawie przez organy administracji publicznej, których działania są objęte kontrolą sądu administracyjnego. Skoro więc przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. wymaga, aby zaskarżenie uchwały samorządu gminnego do sądu administracyjnego było poprzedzone bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, to nie może budzić wątpliwości, że dopuszczalna jest tylko jedna skarga tego samego podmiotu, który dokonał wezwania. A zatem, Sąd I instancji nie naruszył art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez przyjęcie, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest jednorazową czynnością prawną, a tym samym nie dopuścił się naruszenia art. 101 § 1 u.s.g. w zw. z art. 52 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię. Odnośnie postawionego w zażaleniu zarzutu naruszenia art. 101 § 1 i § 2 u.s.g., wskazać należy, że konsekwencją tych przepisów jest związanie sądu orzekającego o legalności aktu prawa miejscowego, po jego wcześniejszej kontroli sądowej ze skargi innego podmiotu, tymi ocenami wyroku oddalającego skargę na ten akt, które odnoszą się do ustaleń dotyczących praw i obowiązków ogółu jego adresatów. Jeżeli zatem o legalności określonego aktu prawa miejscowego orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił, to sąd ten orzekając później, ze skargi innego podmiotu, jest związany dokonanymi wcześniej ocenami w zakresie, o którym mowa, a kolejną skargę może rozpoznać w granicach w jakich nie była rozpoznawana wcześniej, tj. naruszenia indywidualnego interesu skarżącego (por. postanowienia NSA: z dnia 4 czerwca 2008r., sygn. akt II OSK 1883/07; z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1952/10 - orzeczenia dostępne w CBOSA). Wprawdzie sytuacja przewidziana w art. 101 ust. 2 u.s.g. w niniejszej sprawie nie zachodziła, nie oznacza to jednak, że w związku z tym przedmiotowa skarga podlegała merytorycznej ocenie – nie podlegała ona bowiem tej ocenie z innych, procesowych przyczyn. Wniesienie w przedmiotowej sprawie skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. było ograniczone terminami, o których mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed opisanej na wstępie nowelizacji. Dopuszczenie możliwości ponownego wystąpienia przez dany podmiot ze skargą na uchwałę organu gminy, w przypadku, gdy jego poprzednia skarga została odrzucona przez sąd, stanowiłoby obejście przepisów o terminach wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W tych okolicznościach sprawy Sąd I instancji prawidłowo uznał, że kolejna skarga skarżących na tę samą uchwałę, poprzedzona kolejnym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (z dnia 8 kwietnia 2022 r.) jest niedopuszczalna. To zaś oznacza, iż Sądowi I instancji nie można skutecznie zarzucić naruszenia art. 58 § 1 pkt 2 w zw. z art. 53 § 2 p.p.s.a. Nie znajdując usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia zażalenia Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.