II SA/Gl 1886/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk (spr.), Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Protokolant referent - stażysta Weronika Siedlaczek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2024 r. sprawy ze skargi W. L. oraz A. L. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 26 września 2023 r. nr IFXIV.7842.3.3.2023 w przedmiocie zezwolenia na wejście na teren nieruchomości celem wykonania robót budowlanych uchyla zaskarżoną decyzję. UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] r. Starosta [...] , wykonując zadania z zakresu administracji rządowej, działając m.in. na podstawie art. 47 ust. 1 Prawo budowlane (obecnie t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 682, ze zm., dalej w skrócie "PrBud") po rozpatrzeniu wniosku A. L. oraz W. L. (dalej jako wnioskodawcy, skarżący) postanowił orzec o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości o nr geodezyjnym [...], arkusz mapy [...] obręb [...] (działka nr [...]) należącej do A. i K. C. w związku z remontem, naprawą i dociepleniem ściany budynku mieszkalnego jednorodzinnego będącego własnością wnioskodawców położonego w B. , przy ul. [...] (działka nr [...]). W tej samej decyzji określono, że na okres trwania robót budowlanych należy udostępnić pas terenu o szerokości 1,80 m na działce nr [...] przyległy do granicy z działką nr [...] . Ustalono także czas trwania prac wynoszący 5 dni roboczych (28 sierpnia - 1 września [...] r.). Ponadto ustalono, że docieplenie ściany budynku mieszkalnego jednorodzinnego należy wykonać z wełny mineralnej o grubości zapewniającej spełnienie wymagań warunków technicznych związanych z izolacyjnością cieplną budynku, przy czym prowadząc prace budowlane inwestorzy pozostawią swobodne przejście właścicielom działki nr [...] oraz - na czas trwania robót budowlanych - umożliwią w razie potrzeby swobodne korzystanie z terenu własnej posesji. Organ orzekł również, że inwestorzy po zakończeniu robót są obowiązani naprawić szkody powstałe w wyniku korzystania z sąsiedniej nieruchomości - na zasadach określonych w kodeksie cywilnym. W uzasadnieniu organ podał, że inwestorzy zwrócili się z wnioskiem o udostępnienie terenu posesji przy ul. [...] w B. celem wykonania remontu, naprawy i docieplenia ściany stanowiącego ich własność budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz złożyli oświadczenie o braku porozumienia z właścicielami działki sąsiedniej. Ci ostatni w toku postępowania zgłosili sprzeciw w sprawie wydania nakazu wejścia na teren ich nieruchomości. Podnieśli m.in. że inwestorzy powinni dokonać rozgraniczenia działki. Organ zaakcentował jednocześnie, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym "prowadząc sprawę w trybie art. 47 ust 2 ustawy - Prawo budowlane, organ nie bada przebiegu granic, a spór graniczny nie wyłącza wydania decyzji na podstawie tego przepisu. Organ rozpatrując wniosek inwestora, nie jest uprawniony do badania prawidłowości przebiegu granicy pomiędzy nieruchomościami (działką inwestora i właściciela sąsiedniej nieruchomości), gdyż sprawy graniczne pozostają poza regulacją prawa budowlanego" (wyrok WSA w Kielcach z 29 czerwca 2021 r. sygn. II SA/Ke262/21). Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli: K. C. i A. C. , będący właścicielami działki nr [...] , na teren której, zgodnie z rozstrzygnięciem organu mają prawo wejść inwestorzy. W odwołaniu wskazano m.in. że w odniesieniu do wnioskodawców prowadzone jest dochodzenie w sprawie samowoli budowlanej, a remontowanie wskazanej przez nich ściany jest w dalszym ciągu naruszeniem wyroku Sądu, jaki zapadł w sprawie tej samowoli. Zarzucili ponadto, że zgodnie z mapami i zapisami w księgach wieczystych naruszenie przez wnioskodawców prywatnego terenu już nastąpiło, gdyż przedmiotowy budynek stoi zgodnie z mapami na terenie działki numer [...], a wnioskodawcy nie uznają roszczeń odwołujących pomimo wezwania na miejsce geodety, który nie został dopuszczony do wykonywania czynności administracyjnych. Odwołujący podnieśli także, że wykonanie docieplenia ściany w granicy działki wymaga wystąpienia inwestora do właściwego organu z wnioskiem o uzyskanie zgody na odstępstwo od spełnienia § 9 ust. 3 i 4 rozporządzenia w trybie przewidzianym w art. 9 ustawy - Prawo budowlane. Ponadto wykonanie docieplenia budynku, w tym ściany położonej w granicy, będzie wymagało uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę. Końcowo wskazali, że ocieplenie można wykonać wewnątrz domu, co nie narusza w żaden sposób prawa własności żadnych z stron. Odwołanie okazało się skuteczne. Zaskarżoną obecnie decyzją z dnia 26 września 2023 r. Wojewoda Śląski uchylił bowiem w całości decyzję organu I instancji i jednocześnie odmówił stwierdzenia niezbędności wejścia na teren działki o nr [...] . W uzasadnieniu Wojewoda nakreślił przebieg dotychczasowego postępowania, przybliżył treść zarzutów podniesionych w odwołaniu oraz przytoczył przepisy PrBud stanowiące podstawę prawną rozstrzygnięcia. Zaakcentował jednocześnie, że inwestorzy wystąpili z wnioskiem o wydanie decyzji, w trybie art. 47 ust. 2 PrBud, wskazując, jako sąsiednią nieruchomość działkę o nr ew. [...]. Jednak z odwołania oraz danych, którymi dysponuje Wojewoda wynika, że część budynku, wobec której inwestorzy zamierzają wykonać roboty budowlane, usytuowana jest na działce o nr [...] , co powoduje, że działkę tę nie można traktować jako nieruchomość sąsiednią w rozumieniu art. 47 PrBud. Zgodnie bowiem z definicją słownikową sąsiedni to "położony w pobliżu czegoś’’. To bliskie, a często nawet bezpośrednie sąsiedztwo uniemożliwić ma w praktyce wykonanie prac przygotowawczych lub robót budowlanych w całości z nieruchomości będącej we władaniu inwestora. Jednakże "niezbędne wejście", o którym mowa w ww. przepisie, do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości w swoim założeniu dotyczy wykonania robót budowlanych z terenu nieruchomości sąsiedniej w stosunku do obiektu znajdującego na terenie działki inwestycyjnej. Tym samym, według Wojewody, działka nr [...] nie może być rozpatrywana jako "nieruchomość sąsiednia". Stanowi ona bowiem teren inwestycji (działkę inwestycyjną) z uwagi na wyżej opisane usytuowanie części budynku inwestorów, w stosunku do której mają być wykonane roboty budowlane. Takie położenie przedmiotowego obiektu budowlanego powoduje, że w istocie inwestorzy prowadziliby roboty budowlane nie z terenu działki sąsiedniej - w stosunku do obiektu zlokalizowanego na terenie działki inwestycyjnej - ale na działkach, które należy zakwalifikować jako działki inwestycyjne. Wojewoda zastrzegł, że nie odniósł się do pozostałych zarzutów zawartych w odwołaniu wyjaśniając, że w razie ich uwzględnienia i tak nie mogłoby zapaść inne rozstrzygnięcie. Jednak na marginesie zaznaczył, że wniosek o wydanie decyzji o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości został złożony w sposób nieprawidłowy. Nie został on bowiem sporządzony na formularzu udostępnionym przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zgodnym ze wzorem określonym w załączniku do rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 12 lutego 2021 r. w sprawie określenia wzoru formularza wniosku o wydanie decyzji o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości (t. j. Dz.U. 2021 poz. 296). Wniosek był zatem obarczony jednym z braków formalnych, o których mowa w przepisie art. 63 § 2 k.p.a., tj. nie czynił zadość wymogom ustalonym w przepisach szczególnych, w tym przypadku wymogowi regulacji art. 47 ust. 2c PrBud. Wojewoda wskazał także, że inwestorzy do wniosku o pozwolenie na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości nie dołączyli dokumentów świadczących o próbie uzyskania przez nich zgody od właścicieli działki nr [...] na wejście na teren ich nieruchomości w celu wykonania wyżej opisanych prac budowlanych. Organ wyjaśnił zarazem, że nie wypływa to jednak na treść rozstrzygnięcia. W osobiście wniesionej skardze wnioskodawcy zarzucili, że właściciele działki nr [...] nie przedstawili dokumentów dotyczących rozgraniczenia, a organ polega jedynie na ich twierdzeniach. Przypomnieli także, że ich budynek przy ul. [...] był budynkiem bliźniaczym z budynkiem przy ul. [...] , który został rozebrany przez odwołującego. Na skutek rozbiórki doszło m.in. do powstania pęknięć ścian zewnętrznych budynku skarżących. Ze względu zaś na zagrożenie naruszenia fundamentów budynku przy ul. [...] pozostawiono fragment ściany budynku przy ul. [...] . W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w skardze Wojewoda zaznaczył, że nie opierał się wyłącznie na uwagach zamieszczonych w odwołaniu, ale również na danych zawartych w pozostałych aktach sprawy oraz innych publicznie dostępnych informacjach. W pozostałym zakresie Wojewoda Śląski podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu swojej decyzji. Na rozprawie w dniu 9 maja 2024 r. działający z urzędu pełnomocnik skarżących podtrzymał wniesioną przez nich skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił art. 47 ust. 1 i 2 PrBud. Wedle tej regulacji, jeżeli do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych jest niezbędne wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (najemcy) na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu (ust. 1). W razie nieuzgodnienia warunków, o których mowa w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej - na wniosek inwestora - w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, rozstrzyga, w drodze decyzji, o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. W przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, organ administracji architektoniczno-budowlanej określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości (ust. 2). Wydanie decyzji zezwalającej na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości w celu wykonania robót budowlanych uwarunkowane jest zatem dwoma przesłankami. Po pierwsze, wejście na teren sąsiedniej nieruchomości jest niezbędne do wykonania robót budowlanych. Po drugie, brak jest dobrowolnej zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości na wejście. Zaakcentować należy, że na gruncie przepisów PrBud jako zasadę przyjmuje się prawo zabudowy takiej nieruchomości, co do której inwestor legitymuje się prawem dysponowania nią na cele budowlane. Regulacja prawna zawarta w art. 47 ust. 1 i 2 PrBud ma zaś charakter wyjątku. W konsekwencji tego rodzaju uregulowania muszą być wykładane w sposób ścisły i stosowane wyłącznie w przypadku zaistnienia przesłanek w nich wskazanych. W realiach rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy skupił swoją uwagę na pojęciu "nieruchomości sąsiedniej", o której mowa w przywołanych powyżej przepisach PrBud. Rozważając zaś sposób rozumienia tego pojęcia, doszedł do wniosku, że należąca do odwołujących działka nr [...] , na teren której chcą wejść skarżący w celu wykonania zamierzonych przez nich robót budowlanych, nie stanowi "nieruchomości sąsiedniej". Nie powtarzając całego wywodu, jaki w tym zakresie przedstawił organ odwoławczy, zdaniem Sądu, stanowisko organu odwoławczego, co do tego jak należy rozumieć pojęcie "nieruchomości sąsiedniej" jest błędne. Przede wszystkim nietrafne jest odwołanie się przez Wojewodę do pojęcia działki inwestycyjnej. Za taką działkę uznać bowiem należy działkę, co do której inwestor legitymuje się prawem dysponowania na cele budowlane. W odniesieniu do działki nr [...] skarżący takim prawem nie legitymują się. Właśnie z tego powodu zabiegają oni o wydanie decyzji o niezbędności wejścia na teren tej działki. W przytoczonych powyżej przepisach chodzi o działkę sąsiednią względem terenu, co do którego inwestorzy legitymują się prawem dysponowania na cele budowlane. Okoliczność, że fragment budynku, którego dotyczyć mają roboty budowlane, znajduje się na terenie tak rozumianej działki sąsiedniej z góry nie powoduje, że traci ona status "sąsiedniości" w rozumieniu wskazanych powyżej przepisów PrBud. Tym samym samo powołanie przez organ na to, że część budynku, wobec której skarżący zamierzają wykonać roboty budowlane, usytuowana jest na działce nr [...] , nie dawało wystarczających podstaw do odmowy stwierdzenia niezbędności wejścia na teren tej działki. Pomijając powyższe, zastrzeżenia Sądu budzi przede wszystkim ogólnikowość ustaleń faktycznych przedstawionych przez organ odwoławczy. Za niewystarczające należało uznać bowiem uznać stwierdzenie organu, że "część budynku wobec której inwestorzy zamierzają wykonać roboty budowlane, usytuowana jest na działce o nr ew. [...].". Przede wszystkim jednak nie wiadomo w oparciu o jakie dowody organ odwoławczy poczynił to ustalenie. Organ poprzestał w tym zakresie jedynie na stwierdzeniu, że omawiana tutaj okoliczność faktyczna wynika z odwołania oraz danych, którymi dysponuje Wojewoda. Nie został tym samym spełniony wymóg statuowany w art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którym organ powinien wskazać dowody, na podstawie których oparł poczynione przez siebie ustalenia faktyczne. W istocie zatem kluczowe ustalenia poczynione przez organ nie poddają się kontroli Sądu. Prawidłowe uzasadnienie decyzji powinno w realiach rozpoznawanej sprawy zawierać dokładne wskazanie, które część budynku skarżących i w jakim zakresie posadowione są na terenie działki na 85. Podstaw do wydania decyzji odmownej nie dawała także podniesiona przez organ odwoławczy okoliczność złożenia przez skarżących wniosku z pominięciem formularza określonego w załączniku do rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 12 lutego 2021 r. w sprawie określenia formularza wniosku o wydanie decyzji o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 296 ). Jest to brak formalny podania, podlegający usunięciu w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Wykrycie takiego braku na etapie postępowania odwoławczego nie stanowi z góry samodzielnej podstawy do odmownego załatwienia wniosku przez organ odwoławczy. Bez znaczenia jest także brak dołączenia przez skarżących dokumentów świadczących o próbie uzyskania przez nich zgody na wejście na teren działki nr [...] . Stanowisko właścicieli tej działki w kontekście wniesionego przez nich odwołania nie budzi wątpliwości, co do tego, że nie wyrażają oni zgody na wejście na teren ich działki. Mając na względzie dotychczasowe rozważania stwierdzić należy, że organ odwoławczy przedwcześnie wydał odmowną dla skarżących decyzję. Wskazana wcześniej zbytnia ogólnikowość ustaleń poczynionych przez organ I instancji w połączeniu z brakami uzasadnienia faktycznego, powoduje że kontrolowana decyzja organ odwoławczego została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 2, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto organ odwoławczy dokonał nieprawidłowej wykładni wskazanego powyżej przepisu pojęcia działki sąsiedniej, a w konsekwencji naruszył art. 47 ust. 1 i 2 PrBud. Wszystkie te uchybienia ww. przepisom postępowania oraz przepisom prawa materialnego stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., o czym Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ powinien mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcie odpowiadało prawu materialnemu. W ramach ponownego rozpatrzenia sprawy organ odwoławczy poczyni dokładne i niebudzące wątpliwości ustalenia dotyczące usytuowania ściany budynku, której dotyczy wniosek skarżących, względem granicy pomiędzy działką nr [...] a działką [...], w tym przede wszystkim, czy i jakim zakresie przedmiotowa ściana znajduje się na terenie działki nr [...] . Organ poczyni także ustalenia niezbędne do odniesienia do zarzutów odwołania dotyczących samowoli budowlanej mającej według właścicieli działki nr [...] obejmować m.in. przedmiotową ścianę. Przedmiotem ustaleń organu powinno być również wyjaśnienie, czy w odniesieniu do granicy pomiędzy działką nr [...] a działką nr [...] toczy się postępowanie rozgraniczeniowe. Powyższe ustalenia organ odwoławczy poczyni w oparciu o będący w jego posiadaniu materiał dowodowy, a także w razie konieczności jego uzupełnienia przeprowadzi uzupełniające postępowanie dowodowe, ewentualnie w celu jego uzupełniania organ odwoławczy będzie mógł skorzystać z możliwości zlecenia organowi I instancji przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 § 1 k.p.a. Dopiero po uzupełnieniu materiału dowodowego organ odwoławczy rozpatrzy odwołanie, a przed wydaniem decyzji umożliwi stronom zapoznanie się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym respektując gwarancje wynikające z art. 10 § 1 k.p.a. Ustalenie przez organ odwoławczy, że zamierzonym robotom budowlanym skarżących sprzeciwia prawomocne rozstrzygnięcie właściwego organu, nakazujące dokonanie rozbiórki przedmiotowej ściany skutkować będzie koniecznością uchylenia decyzji organu I Instancji i odmownego załatwienia wniosku skarżących - w ramach rozstrzygnięcia co do istoty. To samo dotyczyć będzie sytuacji, w której z poczynionych przez organ ustaleń wynikać będzie, że sporne docieplenie po zamontowaniu znajdować się będzie na terenie działki nr [...] , z tym, że w takim przypadku należy skarżącym umożliwić ograniczenie wniosku tak, aby obejmował on wyłącznie remont i naprawę ściany bez docieplenia z zewnątrz, co przy po ewentualnym ustaleniu, że przedmiotowa ściana nie jest objęta nakazem rozbiórki, pozwalałoby na uchylenie decyzji organu I instancji i pozytywne dla skarżących rozstrzygnięcie co do istoty sprawy uwzględniające odpowiednio ograniczony ich wniosek.