II SAB/Wr 1552/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek, Sędziowie: Asesor WSA Marta Pawłowska, Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 16 marca 2023 r. sprawy ze skargi Y. V. M. R. na przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do wydania aktu lub dokonania czynności; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1000 zł (słownie: tysiąc złotych); V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącej kwotę 580 zł (słownie: pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Skarżąca (Y. V. M. R.), działając przy pomocy pełnomocnika, wniosła w dniu 16.11.2022 r. skargę na przewlekłość postępowania Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ administracji), polegającą na prowadzeniu postępowania z jej wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy – złożonego 27.11.2019 r. - dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1 i art. 53 § 2b ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259) – dalej: p.p.s.a., skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 35 § 1- 3 i art. 36 § 1 k.p.a. Na tej podstawie wniosła o: 1) stwierdzenie, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłości; 2) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązanie Wojewody do niezwłocznego rozpatrzenia wniosku; 4) przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 5 tys. złotych oraz 5) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania. Skarżąca uzasadniła wnioski i zaprezentowała swoje stanowisko. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie, wskazując na typowe przyczyny opóźnienia w procedowaniu w tego rodzaju sprawach. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga na przewlekłość postępowania organu w sprawie z wniosku skarżącej o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt czasowy okazała się uzasadniona, albowiem postępowanie było prowadzone dłużej niż było to niezbędne do jej załatwienia. Pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. ("postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy"). Nadto, należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że - w myśl art. 12 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że mamy w niej do czynienia z tak rozumianą przewlekłością postępowania, o czym przesądza zebrany w sprawie materiał dowodowy. Analiza akt administracyjnych sprawy dowodzi, że 27.11.2019 r. skarżąca wystąpiła do Wojewody z wnioskiem w przedmiotowej sprawie. Po jego złożeniu nie otrzymała od organu oficjalnej informacji w przedmiocie: przewidywanego terminu zakończenia postępowania, wystąpienia ewentualnych braków formalnych w złożonym podaniu jak i zakomunikowania, że do czasu wydania ostatecznej decyzji jej pobyt na terytorium Polski posiada przymiot legalności. Dnia 15.01.2020 r. miała miejsce wizyta skarżącej w siedzibie organu w trakcie której złożyła ona odciski palców oraz skserowano 10 stron paszportu. Dnia 19.08.2020 r. skarżąca złożyła korektę wniosku, gdzie jako główny cel pobytu wskazała pobyt z partnerem oraz z córką. Pismem z 26.11.2021 r. Wojewoda wystąpił do odpowiednich służb o przekazanie informacji na temat pobytu cudzoziemca na terytorium RP. Dnia 09.12.2021 r. dostarczono organowi następujące dokumenty: oświadczenie partnera, że wnioskodawczyni pozostaje na jego utrzymaniu; kopię umowy ubezpieczenia w przedmiocie leczenia cudzoziemca w trakcie jego pobytu w Polsce; kopię umowy najmu mieszkania, kopie aneksów do umowy o pracę partnera oraz zgłoszenie pełnomocnika do udziału w sprawie. Dnia 11.01.2022 r. Komendant Wojewódzki Policji poinformował organ, że z dokonanych przez niego ustaleń nie wynika, aby pobyt cudzoziemca na terytorium Polski zagrażał ochronie bezpieczeństwa i porządku publicznego Państwa. Pismem z 21.02.2022 r. zwrócono się z wnioskiem o wydanie zaświadczenia stwierdzającego toczenie się postępowania administracyjnego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Dnia 14.03.2022 r. Wojewoda wezwał stronę o przesłanie: decyzji pobytowej partnera, dokumentów potwierdzających posiadanie przez rodzinę źródła stabilnego i regularnego dochodu pozwalającego na utrzymanie, umowy renty zawartej pomiędzy wnioskodawczynią a partnerem, zaświadczenia o niezaleganiu w podatkach oraz potwierdzenia posiadanego aktualnego, opłaconego ubezpieczenia zdrowotnego na planowany okres pobytu w Polsce. Jednocześnie poinformowano, że przewidywany termin zakończenia postępowania ustala się na 14.09.2022 r. Pismami z: 31.03.2022 r. oraz 13.04.2022 r. przedłożono wymagane dokumenty (oprócz decyzji pobytowej partnera z uwagi na jej niewydanie pomimo zapadłego wcześniej wyroku sądowego). Dnia 11.08.2022 r. przesłano: decyzję pobytową partnera oraz kopie aktualnej umowy prywatnego ubezpieczenia zdrowotnego. Dnia 30.08.2022 r. organ zwrócił się do Komendanta Placówki Straży Granicznej o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego celem weryfikacji czy więzi cudzoziemki z obywatelem E. są rzeczywiste i stałe. Dnia 08.09.2022 r. pełnomocnik wnioskodawczyni zwrócił się z wnioskiem o udzielenie informacji dotyczącej przewidywanego terminu wydania wnioskowanej decyzji. Dnia 03.10.2022 r. zwrócono się z wnioskiem o natychmiastowe wydanie decyzji. Dnia 03.11.2022 r. Wojewoda otrzymał sprawozdanie z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego z którego wynikał brak podstaw do kwestionowania wiarygodności co do przekazywanych przez cudzoziemca informacji. Dnia 10.11.2022 r. wystosowano ponaglenie na działanie organu. Dnia 15.11.2022 r. Wojewoda wydał decyzję pobytową. Powyższe okoliczności stanowią, że prowadzone w sprawie postępowanie nosiło cechy przewlekłości, naruszając tym samym zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. Z akt sprawy wynika, że pierwsze czynności w sprawie organ podjął ze swej inicjatywy dopiero po 2 latach od dnia złożenia wniosku. Okres zwłoki organu, który przez ten czas nie podejmował w sprawie czynności i nie wydał rozstrzygnięcia znacząco przekracza maksymalne terminy określone w przepisach, a w sprawie nie zachodzą okoliczności, które mogłyby usprawiedliwić opieszałe działanie Wojewody. Dlatego w świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że organ bezspornie dopuścił się przewlekłości postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę miało miejsce z niewątpliwie rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym – bez żadnej wątpliwości i wahań – można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie zwykłe. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli również terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Poza tym, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach winno być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Wobec poinformowania przez organ o wydaniu w dniu 15.11.2022 r. pozytywnej decyzji pobytowej, Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do wydania aktu lub dokonania czynności (pkt III sentencji wyroku). Na wniosek skarżącej, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał sumę pieniężną w kwocie 1000 zł (pkt IV sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. W ocenie Sądu, kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. Sąd rozpoznając sprawę przyjął stan faktyczny występujący na dzień 16.11.2022 r., tj. na dzień wywiedzenia skargi. Na powyższe rozstrzygnięcie (zasądzenie sumy pieniężnej) miał wpływ fakt, że Wojewoda Dolnośląski od dnia wpływu wniosku przez następne 2 lata, pomimo osobistej wizyty skarżącej w siedzibie organu 15.01.2020 r. oraz dokonanej 19.08.2020 r. korekty wniosku, nie podejmował w sprawie jakichkolwiek czynności. Taka opieszałość ze strony organu nie może zasługiwać na aprobatę. Nie łączyły się z nią żadne inne czynności jak np. sprawdzenie kompletności wniosku. Wnioskodawczyni nie otrzymała nawet od organu informacji w przedmiocie potencjalnej daty zakończenia postepowania oraz legalności jej pobytu na terytorium RP. Wojewoda nie zwrócił się także niezwłocznie do służb odpowiedzialnych za bezpieczeństwo Państwa w przedmiocie przekazania informacji na temat pobytu cudzoziemca na terytorium RP, co czyni z urzędu w tego rodzaju postępowaniu. Jednocześnie wyważając między sobą występujący z jednej strony po stronie skarżącej permanentny stan niepewności i stresu związany z czekaniem na pozytywne informacje z Urzędu Wojewódzkiego, a z drugiej strony brak wykazania konkretnych i wymiernych szkód oraz krzywd, które spowodowała u wnioskodawczyni stwierdzona przewlekłość, doprowadziło to orzekających do kompromisowego przekonania, że skarżącej powinno się przyznać kwotę wskazaną w pkt IV sentencji wyroku. Bez wątpienia przyznanie na gruncie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej winno być zatem zastrzeżone jedynie do wyjątkowych przypadków, uzasadnionych szczególnie drastycznymi i zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. Przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd wyraża nadzieję, że konieczność wypłaty ww. kwoty przez organ posłuży zwalczeniu opieszałości organu w sprawie (zdyscyplinuje organ). Tym samym Sąd uznał, że wnioskowana w skardze kwota jest zbyt wygórowana. Rozstrzygając sprawę Sąd miał na uwadze fakt wejścia w życie w dniu 15.04.2022 r. - z mocą od 24.02.2022 r., z wyjątkami - ustawy z 08.04.2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 830), w tym dodany wskazaną ustawą art. 100c ust. 1-4, dotyczący prowadzonych przez wojewodę postępowań w zakresie udzielenia cudzoziemcom zezwoleń na pobyt czasowy, pobyt stały, pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiego oraz zmian i cofnięcia tych zezwoleń. Oceniając wprowadzone regulacje Sąd uznał, że wobec ściśle określonego w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2022 r., poz. 583 ze zm.) zakresu podmiotowego i przedmiotowego tej ustawy, jak i braku w tym zakresie zmian w ustawie o cudzoziemcach oraz p.p.s.a., przepisy te nie mają zastosowania w postępowaniu toczącym się przed Wojewodą w tej sprawie, a w konsekwencji w kontroli legalności tego postępowania dokonywanej przez sąd administracyjny. Bez wpływu na wynik niniejszej sprawy pozostaje zmiana stanu prawnego wprowadzona na mocy ustawy z 17.12.2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2022 r. poz. 91; data jej wejścia w życie to 29.01.2022 r.), gdyż przewlekłość organu powstała przed 29.01.2022 r. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).