II SAB/Wr 2/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn, Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz – Kremis (spr.), Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 14 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi A. Z. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji wnoszącej sprzeciw wobec zgłoszenia zamiaru budowy przyłącza wodociągowego I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; IV. przyznaje na rzecz skarżącego od Wojewody Dolnośląskiego sumę pieniężną w kwocie 400 zł (słownie: czterysta złotych); V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Skargą z dnia 28 listopada 2022 r., A. Z. (dalej – strona, strona skarżąca) zarzucił Wojewodzie Dolnośląskiemu (dalej – Wojewoda, organ odwoławczy) bezczynność w sprawie rozpatrzenia odwołania od decyzji Starosty Zgorzeleckiego (dalej – Starosta, organ I instancji) z dnia 21 lutego 2022 r. (nr AB.6743.1.9.2022.4) wnoszącej sprzeciw wobec zgłoszenia zamiaru budowy przyłącza wodociągowego w miejscowości Ł., na działkach ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], AM-[...], obręb [...] Ł. W treści skargi na bezczynność zamieszczono żądania dotyczące: stwierdzenia, że Wojewoda dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązania Wojewody do rozpoznania sprawy w terminie 14 dni, przyznania na rzecz strony skarżącej kwoty 10 000 zł oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że odwołanie od decyzji organu I instancji zostało złożone na początku marca 2022 r., a Starosta przekazał je Wojewodzie w dniu 7 marca 2022 r. Jak podkreślono od tego czasu sprawa nie została załatwiona, a nadto strona nie została zawiadomiona o terminie załatwienia sprawy w trybie art. 36 k.p.a. W dniu 25 listopada 2022 r. strona złożyła ponaglenie. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że na termin załatwienia sprawy wpływ miała potrzeba rozpatrzenia odwołania w sposób prawidłowy z poszanowaniem zasady praworządności oraz zasady prawdy obiektywnej, stanowiących naczelne zasady postępowania administracyjnego. Nadto termin załatwienia sprawy wynikał z ilości spraw procedowanych, w tym konieczności ich załatwiania według kolejności wpływu, a także trudności kadrowe. Jednocześnie wskazano, że w dniu 29 grudnia 2022 r. wydana została decyzja (nr IF-O.7843.23.2022.MMJ), którą Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, ze zm.) - dalej "p.p.s.a.", z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. "Bezczynność" postępowania administracyjnego zdefiniowana została w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Wynika z niego, że "bezczynność" wystąpi wówczas, gdy "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". Zgodnie z art. 35 § 2 i 3 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Stosownie zaś do art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy wystąpiły okresy opieszałości, które kwalifikować należy jako bezczynność. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że odwołanie wraz z aktami sprawy przekazane zostało Wojewodzie 11 marca 2022 r. Od tej daty rozpoczął zatem bieg miesięczny termin do rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy, określony w art. 35 § 3 k.p.a. Tymczasem, jak wynika z analizy akt administracyjnych sprawy, pierwszej czynności w sprawie organ odwoławczy dokonał po upływie tego terminu, tj. w dniu 28 czerwca 2022 r., kiedy to wystosowano do stron postępowania zawiadomienie w trybie art. 36 § 1 k.p.a. informujące, że sprawa zostanie załatwiona w terminie do dnia 30 września 2022 r. Odwołanie nie zostało jednak załatwione przez Wojewodę również w tym terminie, a przed jego upływem organ odwoławczy nie poinformował stron o kolejnym przedłużeniu terminu załatwienia sprawy. Stało się to dopiero w dniu 5 grudnia 2022 r., kiedy to poinformowano strony o nowym przewidywanym terminie załatwienia sprawy. Organ działał zatem w warunkach bezczynności przekraczając znacznie terminy załatwienia sprawy wyznaczone w art. 35 § 3 kpa, nawet dla spraw szczególnie skomplikowanych. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Jak wynika z art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdzając przewlekłość lub bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość lub bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W okolicznościach sprawy biorąc pod uwagę okoliczności sprawy, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że bezczynność miała miejsce z niewątpliwie rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na podjęcie pierwszej czynności formalnej a dalej rozstrzygnięcie organu administracji publicznej nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Braki kadrowe oraz duży wpływ spraw do organu wymagających ich załatwienia w drodze decyzji administracyjnej nie stanowią usprawiedliwionego uzasadnienia zwłoki w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie (wyrok NSA z 25 lipca 2019 r., II OSK 1233/19, publ. CBOSA). Jak wynika z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W niniejszym przypadku bezprzedmiotowe jest zobowiązywanie organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), z uwagi na fakt wydania decyzji z 29 grudnia 2022 r. (nr IF-O.7843.23.2022.MMJ). Wobec powyższego, zgodnie z dyspozycją art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd umorzył w tej części postępowanie (pkt III sentencji wyroku). Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może z urzędu lub na wniosek strony wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. W orzecznictwie wyraża się przy tym słuszny pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (tak NSA w wyroku z 18 października 2017 r., II OSK 1769/17, publ. CBOSA). Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej (tak NSA w wyroku z 23 maja 2017 r., I OSK 1662/16, publ. CBOSA). W konsekwencji suma pieniężna może być przyznana w przypadku dopuszczenia się przez organ przewlekłości lub bezczynności o szczególnym charakterze, uzasadniającym zastosowanie wobec strony środka kompensacyjnego. Czas nieuzasadnionego oczekiwania przez stronę skarżącą na działania organu wskazywał na zasadność przyznania sumy pieniężnej w kwocie 400 zł (pkt IV sentencji wyroku). W ocenie Sądu, kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego). Sąd wyraża nadzieję, że konieczność wypłaty tej kwoty przez organ posłuży zwalczeniu opieszałości organu w sprawie (zdyscyplinuje organ). Tym samym Sąd uznał, że wnioskowana w skardze kwota jest zbyt wygórowana. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku) uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu od skargi. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.