II OSK 2575/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant: asystent sędziego Emilia Olszewska-Gągała po rozpoznaniu w dniu 11 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 29 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Ke 262/21 w sprawie ze skargi D. Ł. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] grudnia 2020 r. znak: [...] w przedmiocie niezbędności wejścia na teren nieruchomości oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zaskarżonym wyrokiem z 29 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Ke 262/21 oddalił skargę D. Ł. (dalej: "skarżący") na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z [...] grudnia 2020 r., znak: [...] w przedmiocie niezbędności wejścia na teren nieruchomości. Skarżący na powyższy wyrok złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Jednocześnie wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z pisma Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 30 czerwca 2021 r. oraz zasądzenie od organu, na jego rzecz, zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 § 1 i 2 oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., a w konsekwencji poprzez niezastosowanie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i niezawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania o uchylenie decyzji scaleniowej Starosty J. z [...] listopada 2018 r., nr [...], mimo iż wydanie rozstrzygnięcia w zakresie uchylenia decyzji scaleniowej dotyczące nieruchomości jest niezbędne do rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej; art. 145 § 1 ust. lit. c oraz art. 145a § 1 p.p.s.a., przez nieuchylenie decyzji Wojewody Świętokrzyskiego i poprzedzającej jej decyzji Starosty J. i niezobowiązanie organu administracji do zawieszenia postępowania do czasu wydania rozstrzygnięcia w zakresie uchylenia ww. decyzji scaleniowej, które jest niezbędne do rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej. prawa materialnego, tj. art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 133 ze zm.) w zw. art. 21 oraz art. 2 Konstytucji RP, przez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej działki nr [...]3 w miejscowości W., gmina S., celem wykonania robót budowlanych polegających na ociepleniu ściany zachodniej budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...]4, położonej w miejscowości W., gmina S., jak również jego błędną wykładnię i zastosowanie w sytuacji, gdy w sprawie przepis ten nie mógł być zastosowany z uwagi na fakt, że udostępnienie inwestorowi cudzej nieruchomości nie upoważnia inwestora do zainstalowania lub wykonania na cudzym gruncie elementów budowlanych, które mogłyby tam pozostać, ponieważ przepis ten nie upoważnia inwestora do jakichkolwiek robót budowlanych (w tym wypadku ocieplenia styropianem należącego do niego budynku), bowiem może to spowodować nieodwracalne skutki poprzez trwałe ograniczenie prawa własności skarżącego, o których mowa w art. 2 oraz art. 21 Konstytucji RP, art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP i w zw. z art. 140 ustawy Kodeks cywilny, przez ich zastosowanie z pominięciem okoliczności, iż wydanie decyzji - w zakresie niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości celem docieplenia budynku inwestora - spowoduje trwałe pozbawienie prawa skarżącego do rozporządzania częścią własnej nieruchomości na odcinku zajętym przez inwestora do ocieplenia jego budynku, co w konsekwencji doprowadzi do ograniczenia w przysługującym skarżącemu prawa własności działki nr [...]3. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych w niej zarzutów. Podkreślił, iż pomiędzy stronami toczy się postępowanie o uchylenie decyzji scaleniowej Starosty J. z [...] listopada 2018 r. oraz Wojewody Świętokrzyskiego z [...] marca 2019 r. Postępowanie to ma na celu ustalenie przebiegu granicy pomiędzy działkami o nr [...]3 oraz [...]4. Stan prawny nieruchomości jest nieuregulowany i sporny, co stanowi przeszkodę w wydaniu decyzji w przedmiocie niezbędności wejścia na nieruchomości. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestniczka postepowania – W. Ł. wniosła o uwzględnienie powyższej skargi kasacyjnej, popierając wszystkie zarzuty i wnioski końcowe w niej zawarte. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku w rozpoznawanej skardze kasacyjnej uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż rozstrzygnięcie Sądu I instancji odpowiada prawu. Za bezzasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. W pierwszej kolejności zauważenie wymaga, że powyższy zarzut został skonstruowany w sposób nieprawidłowy. Skarżący zarzucił bowiem naruszenie art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a., pomimo, że przepis ten nie jest podzielony na paragrafy (czy też inne jednostki redakcyjne), a stanowi jedną zamkniętą całość. Wskazane uchybienie nie ma jednakże wpływu na możliwość odniesienia się do ww. zarzutu. Stosownie do treści art. 1 p.p.s.a. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Wedle natomiast art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Powyższe przepisy definiują pojęcie sprawy sądowoadministracyjnej i stanowią, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny może zatem naruszyć ww. przepisy wyłącznie wówczas, gdy odmówi rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, bądź gdy rozpozna sprawę inną niż sądowoadministracyjna, oceni działalność podmiotu spoza administracji publicznej lub też zastosuje środki prawne nieznane przepisom ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej skarżący nie powoływał się jednakże na tego rodzaju uchybienia. W doktrynie oraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodnie zaś przyjmuje się, że to, czy ocena legalności zaskarżonego aktu była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem powyższej regulacji (por: R. Hauser, A. Kabat, Właściwość sądów administracyjnych, RPEiS 2004/2/25; wyrok NSA z 20 lipca 2021 r., II OSK 398/21 oraz powołane w nim orzecznictwo). Dlatego też w niniejszej sprawie nie można przyjąć, aby doszło do naruszenia ww. przepisów, Zaznaczenia przy tym wymaga, że naruszenia powyższych przepisów nie można upatrywać także w powiązaniu z art. 141 § 4 p.p.s.a. Stosownie do treści art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Mając na uwadze treść ww. przepisu, przyjąć należy, że zarzut jego naruszenia mógłby być skuteczny wówczas, gdyby sąd I instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku powinno bowiem być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie obligatoryjne elementy, wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Można także ustalić, czym kierował się Sąd I instancji oddalając skargę. Spełniona została zatem podstawowa funkcja, jaką ma pełnić uzasadnienie. Zaznaczenia przy tym wymaga, że w niniejszej sprawie, wbrew stanowisku skarżącego, Sąd I instancji nie miał podstaw do zawieszenia postępowania - na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - z uwagi na toczące się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z [...] marca 2019 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty J. z [...] listopada 2018 r., która usankcjonowała przebieg granicy pomiędzy działkami nr [...]3 i nr [...]4. Decyzja Wojewody Świętokrzyskiego z [...] grudnia 2020 r. rozstrzyga bowiem jedynie o konieczności zajęcia pasa gruntu na czas wykonania ocieplenia budynku i w żaden sposób nie odnosi się do prawidłowości przebiegu granic nieruchomości. Podstawą do uchylenia zaskarżonego wyroku nie mogły także stanowić zarzuty naruszenia art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, czy to w zw. z art. 21 oraz art. 2 Konstytucji, czy też w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji i w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego. Prawo własności, którego ochronę zapewnia Konstytucja RP w powołanych przez skarżącego przepisach, nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Jak stanowi art. 64 ust. 3 Konstytucji, własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Stosownie zaś do art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje także art. 140 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Jednym z przepisów ustaw szczególnych, który wprowadza ograniczenie prawa własności jest art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego, pozostający w związku z art. 47 ust. 1 tej ustawy. W celu ochrony praw inwestora, organ administracji, w razie uznania, iż spełnione zostały określone w tych przepisach przesłanki, może rozstrzygnąć, że niezbędne jest wejście inwestora na teren sąsiedniej nieruchomości celem wykonania określonych prac przygotowawczych lub robót budowlanych. Takie naruszenie prawa własności osoby, do której należy nieruchomość sąsiednia dokonywane jest wtedy w granicach prawa. Może być ono jednak dokonane tylko w granicach niezbędnej potrzeby, dlatego organ jest obowiązany określić te granice oraz warunki korzystania z sąsiedniej nieruchomości (art. 47 ust. 2 in fine). Zgodnie z art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, przesłankami dopuszczalności rozstrzygnięcia o prawie wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości są: potrzeba wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych na nieruchomości sąsiedniej oraz brak dobrowolnej zgody właściciela nieruchomości sąsiedniej na wejście. W niniejszej sprawie powyższe przesłanki do zastosowania art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane zostały spełnione. Przed wydaniem decyzji inwestor bezskutecznie ubiegał się na zgodę skarżącego i jego żony, na wejście na teren ich działki nr [...]3. Zamierzone zaś przez inwestora prace budowlane, związane z realizacją ostatecznej decyzji Starosty J. z [...] listopada 2015 r., wiążą się z koniecznością wejścia na teren działki nr [...]3. Przedmiotowe prace budowlane polegają bowiem na dociepleniu ściany zachodniej budynku mieszkalnego, usytuowanego przy granicy z działką sąsiednią nr [...]3. Wskazać przy tym należy, że decyzja Wojewody Świętokrzyskiego z [...] grudnia 2020 r., prawidłowo określa teren niezbędnego wejścia na działkę skarżącego (długość 15 m i szerokość 1,5 m wzdłuż zachodniej ściany budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr [..]4). Precyzyjnie wskazuje też zakres robót – docieplenie ściany zachodniej budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [..]4. Określony jest przy tym sposób prowadzenia robót – wejście na teren działki nr [...]3 poprzez demontaż przęseł ogrodzenia między działką nr [...]3 i [...]4 o długości 15 m, przy zachodniej ścianie budynku inwestora oraz zabezpieczenie pozostałej części działki nr [...]3 przez wykonanie tymczasowego ogrodzenia pasa czasowego zajęcia gruntu. Wskazany został także konkretny termin wykonania prac - 5 kolejnych dni roboczych w terminie od 12 stycznia 2021 r. do 30 stycznia 2021 r. w godz. 8:00 – 18:00, a w przypadku wystąpienia niekorzystnych warunków atmosferycznych uniemożliwiających wykonanie robót ustalono okres dodatkowych 5 kolejnych dni roboczych w terminie od 1 marca 2021 r. do 31 marca 2021 r. w godz. 8:00-18:00. Powyższe wskazania zawarte w decyzji – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – niewątpliwie minimalizują ograniczenia w korzystaniu przez skarżącego z jego nieruchomości. Nie można zatem uznać, aby ww. decyzja Wojewody Świętokrzyskiego w sposób nadmierny, nieograniczony i nieuzasadniony sposób ingerowała w prawa skarżącego. Odnosząc się natomiast do argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej, iż dokonanie ocieplenia budynku inwestora spowoduje nieodwracalne skutki, przez trwałe ograniczenie prawa własności skarżącego co do rozporządzania częścią jego nieruchomości na odcinku zajętym przez inwestora dla celów docieplania budynku, zauważyć należy, że jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w niniejszej sprawie w postanowieniu z 2 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 2575/21 ocieplenie ściany budynku nie wywołuje skutku o charakterze nieodwracalnym. Wykonanie robót budowlanych jest zdarzeniem faktycznym, a nie prawnym, a wobec tego nie prowadzi do skutku, który można określić jako nie dający się odwrócić. Ponadto w przypadku powstanie szkody w wyniku korzystania przez inwestora z należącej do skarżącego nieruchomości, to na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym inwestor zobowiązany jest do jej naprawienia. Zaznaczyć przy tym należy, że w niniejszej sprawie nie ma znaczenia podnoszony przez skarżącego kasacyjnie spór o granicę, gdyż rozpatrując wniosek inwestora organy nie są uprawnione do badania prawidłowości przebiegu granicy pomiędzy nieruchomościami - działką inwestora i właściciela sąsiedniej nieruchomości (por. wyrok NSA z 19 marca 2019 r. II OSK 1109/17). Mając powyższe na uwadze zarzut zastosowania jak i błędnej wykładni art. 47 ust. 2 stawy Prawa budowlanego uznać należy za niezasadny. Naruszenia tego przepisu nie można także upatrywać w powiązaniu z art. 21 oraz art. 2 Konstytucji jak i w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji i w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego. W konsekwencji powyższego uznać należy, że Sąd I instancji prawidłowo, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę skarżącego oddalił. Tym samym zarzut naruszenia art. 145 § 1 lit. c w zw. z art. 145a p.p.s.a., przez ich niezastosowanie, jest oczywiście bezzasadny. Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.