II OSK 913/20

SENTENCJA Dnia 27 marca 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. K. i Z. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 871/19 w sprawie ze skargi Z. K. na postanowienie Wojewody Podkarpackiego z dnia 31 maja 2019 r., nr I-III.7722.12.2.2019 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zmiany decyzji I. odrzuca skargę kasacyjną E. K.; II. oddala skargę kasacyjną Z. K.. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 871/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę Z. K. na postanowienie Wojewody Podkarpackiego z dnia 31 maja 2019 r., nr I-III.7722.12.2.2019, którym utrzymano w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Przemyśla z dnia 8 lutego 2019 r., znak: AOŚ.6740.115.2018, odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie zmiany decyzji Prezydenta Miasta Przemyśla z dnia 23 sierpnia 1994 r., znak: GA-II/8-7351/213/94, o pozwoleniu na budowę pawilonu handlowego przy ul. [...] w Przemyślu na warunkach tymczasowych z terminem użytkowania do dnia 31 maja 1999 r., w zakresie zmiany terminu na bezterminowy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyli Z. K. i E. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. - art. 40 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186) zwanej dalej "P.b.", przez błędną jego wykładnię, tj. uznanie, że skarżący Z. K. nie miał przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, podczas gdy zgodnie z tym przepisem, w sytuacji zgody podmiotu, na rzecz którego została wydana decyzja, może być ona przeniesiona na rzecz innego podmiotu; - art. 28 ust. 2 P.b. przez błędną jego wykładnię, polegającą na uznaniu, że skarżący Z. K. nie miał przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, podczas gdy jako wspólnik spółki cywilnej był on inwestorem, a zatem był on stroną w tym postępowaniu. Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi pomimo rażącego naruszenia przez organ przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", w zw. z art. 2 Konstytucji RP, które to przepisy zostały naruszone przez niepodjęcie przez organ administracji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności zaniechanie przez organ wyjaśnienia istotnej dla niniejszej sprawy przyczyny niemożności złożenia wniosku w sprawie zmiany decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Przemyślu z dnia 18 maja 1998 r., znak: UAN-II-7351/P1/98, w przedmiocie pozwolenia na rozbudowę pawilonu handlowego przy u. [...] w Przemyślu, z terminem użytkowania do dnia 31 maja 1999 r., w zakresie zmiany terminu na bezterminowy, w sytuacji gdy stan prawny przedmiotowej nieruchomości był nieuregulowany w okresie od dnia 1 listopada 1998 r. do dnia 28 listopada 2000 r.; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi pomimo rażącego naruszenia przez organ przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 61 § 1 oraz art. 35 K.p.a., które to przepisy zostały naruszone przez niepodjęcie przez organ wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności zaniechania wyjaśnienia przez organ istotnej dla niniejszej sprawy przyczyny braku wszczęcia postępowania administracyjnego przez organ I instancji w związku z wnioskiem z dnia 6 października 1998 r. dotyczącego możliwości wydzierżawienia lub wykupu działki w Przemyślu przy ul. [...]; - art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi pomimo rażącego naruszenia przez organ przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 61 § 1 oraz art. 35 K.p.a., które to przepisy zostały naruszone przez niepodjęcie przez organ administracyjny wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności zaniechania przez organ wyjaśnienia istotnej dla niniejszej sprawy przyczyny braku wszczęcia postępowania w związku z wnioskiem z dnia 29 listopada 2000 r. dot. wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zezwolenia na dalsze wykorzystywanie pawilonu handlowego, a tym samym zmiany terminu, który w pierwotnej decyzji określono na dzień 31 maja 1999 r.; - art. 141 § 4 i art. 135 p.p.s.a. przez zaniechanie przez Sąd wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej wyroku, polegające w szczególności na braku odniesienia się do złożonych wniosków z dnia 6 października 1998 r. oraz 31 maja 1999 r. dotyczących zmiany terminu wykorzystywania pawilonu handlowego przy ul. [...] w Przemyślu, a pominiętych przez organ. W związku z zarządzeniem z dnia 7 grudnia 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), skierował sprawę na posiedzenie niejawne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna Z. K. nie zasługiwała na uwzględnienie; zaś skarga kasacyjna jako wniesiona przez E. K. podlegała odrzuceniu. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności należy wskazać, że E. K. nie posiada legitymacji skargowej do skutecznego wniesienia skargi kasacyjnej. Taka ocena jest konsekwencją tego, że prawomocnym postanowieniem z dnia 27 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 871/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę "zwykłą" E. K. jako niedopuszczalną z tej przyczyny, że E. K. nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym i nie doręczano mu postanowień wydanych w jego toku. Jak już w sprawie oceniono, E. K. nie jest uprawniony do wywodzenia swego interesu prawnego w powyższej sprawie z faktu, że jest obok Z. K. wspólnikiem spółki cywilnej PHU "T." S.C. w P., a decyzja o pozwoleniu na budowę dotyczy budynku, w którym wspólnie prowadzą działalność gospodarczą. Spółka cywilna nie ma podmiotowości prawnej w postepowaniu sądowoadministracyjnym, jak również w postępowaniu administracyjnym, stanowi bowiem umowę cywilnoprawną. Z tych względów skarga kasacyjna E. K. podlegała odrzuceniu na podstawie art. 180 w zw. z art. 178 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał natomiast zarzuty skargi kasacyjnej Z. K. naruszenia prawa materialnego i procesowego. Kluczową kwestią dla wyniku sprawy jest okoliczność, że organ administracyjny wezwał skarżącego Z. K. jako wnioskującego na podstawie art. 155 K.p.a. o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę z 1994 r. do wykazania własnego interesu prawnego, jednak skarżący tego nie wykazał (przesłanka podmiotowa). Ponadto w sprawie skarżący nie wykazał aby brak był przeszkód przedmiotowych do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany ww. decyzji. Zasadniczo argumentacja skarżącego potwierdza, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że skarżący był uprawnionym do skutecznego wnioskowania o zmianę ww. decyzji o pozwoleniu na budowę. W skardze kasacyjnej skupiono się bowiem na okolicznościach związanych z przedłużeniem terminu umowy dzierżawy przedmiotowego pawilonu handlowego. Argumentacja w tym zakresie nie ma jednak wpływu na dokonaną w tej sprawie ocenę, ponieważ zawarcie takiej umowy prawnie nie spowodowało skutku w postaci przeniesienia praw z decyzji o pozwoleniu na budowę z dotychczasowego inwestora na rzecz skarżącego. Wskazania wymaga, że niezależnie od treści art. 40 P.b., która na przestrzeni ostatnich dwóch dekad ulegała zmianie, przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę na rzecz innego podmiotu wymagała dochowania określonej w tym przepisie procedury, zaś samo uzyskanie przez skarżącego umowy dzierżawy nie jest wystarczające do stwierdzenia, że prawa wynikające z pozwolenia na budowę przeszły na nowego dzierżawcę obiektu budowlanego, na podstawie art. 40 P.b. Tego rodzaju okoliczności świadczą o istnieniu po stronie skarżącego interesu faktycznego, a nie – prawnego. Dlatego z faktu zawarcia umowy dzierżawy skarżący nie może skutecznie wywodzić istnienia interesu prawnego uprawniającego do zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, ponieważ formalnoprawnie pozwolenie na budowę nie zostało przeniesione na skarżącego, co i tak nie mogło nastąpić po upływie terminu, na który została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę. Należy bowiem mieć na względzie, że obiekty budowlane wzniesione na okres czasowy podlegają rozbiórce z mocy prawa ze względu na upływ terminu oznaczonego w pozwoleniu na budowę. A zatem aktualnie po upływie terminu określonego ww. pozwoleniu na budowę, tj. po 31 maja 1999 r., decyzja ta jest nośnikiem obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego (na co trafnie wskazał Sąd I instancji), a nie uprawnienia do legalnego użytkowania obiektu. Dlatego w okolicznościach niniejszej sprawy organ administracyjny niewadliwie ocenił, że złożenie wniosku o zmianę decyzji po terminie określającym czas użytkowania tymczasowego obiektu budowlanego stanowi przeszkodę natury przedmiotowej do prowadzenia postępowania, o jakiej mowa w art. 61a K.p.a. Skarżący zaś nie wykazał, aby przed 31 maja 1999 r. skutecznie wnioskowano i uzyskano przedłużenie terminu użytkowania obiektu budowlanego. W skardze kasacyjnej jedynie wykazano, że w 1998 r. złożono wniosek o rozbudowę obiektu budowlanego oraz wniosek o wydzierżawienie i wykup nieruchomości oraz, że po uzyskaniu umowy dzierżawy wystąpiono z wnioskiem z dnia 29 listopada 2000 r. dotyczącym wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zezwolenia na dalsze wykorzystywanie pawilonu handlowego. Nie są to okoliczności za pomocą, których można by skutecznie wykazać, że skarżący w sposób prawidłowy, w terminie, złożył wniosek o zmianę okresu użytkowania, i że nierozpatrzenie tego wniosku z winy organu miałoby wpływ na wynik niniejszej sprawy. Ponadto w skardze kasacyjnej wskazano jednocześnie na istnienie przyczyn niemożności złożenia przez skarżącego wniosku o zmianę pozwolenia na rozbudowę w zakresie terminu użytkowania na bezterminowy, i że taki wniosek nie mógł być prawidłowo złożony w terminie z przyczyn niezależnych od skarżącego, a z winy organu i został złożony w pierwszym dniu kiedy czynność ta stała się możliwa. Wynika z tego, że argumentacja skargi kasacyjnej w omawianym zakresie nie jest spójna i jako taka pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Nadto w skardze kasacyjnej strona skarżąca sama podnosi, że umowa dzierżawy obowiązywała do dnia 31 maja 1999 r. i nie udało się stronie skarżącej uzyskać przedłużenia terminu tej umowy; a kolejna umowa została zawarta 28 listopada 2000 r. Ponadto skarżący nie może skutecznie zasłaniać się okolicznością, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana dla osoby fizycznej, a nie np. Spółki Cywilnej, ponieważ tego rodzaju argumentacja wyłącznie potwierdza, że adresatem pozwolenia na budowę nie był skarżący. Poza tym organ administracyjny dokonał oceny, wskazując, że to G. K. wystąpiła o pozwolenie na budowę, czego skarżący nie podważył skutecznie w toku postępowania sądowoadministracyjnego, w tym także w skardze kasacyjnej. Powyższe uprawnia do oceny, że twierdzenia skargi kasacyjnej opierają się na argumentacji, która wskazuje na brak prawnych podstaw do domagania się przez skarżącego możliwości przedłużenia terminu tymczasowego sposobu użytkowania ww. obiektu budowlanego, co czyni zasadnym zastosowanie przez organy administracyjne art. 61a § 1 K.p.a., który uprawnia do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych. Złożenie wniosku o zmianę decyzji po terminie określającym czas użytkowania tymczasowego obiektu budowlanego stanowi przeszkodę natury przedmiotowej do prowadzenia postępowania, o jakiej mowa w art. 61a § 1 K.p.a. Natomiast jeżeli wniosek o zmianę decyzji pochodzi od osoby, która nie była inwestorem (bo nie zostało na nią przeniesione pozwolenie na budowę w trybie art. 40 P.b. i wnioskodawca nie nabył praw wynikających z ww. decyzji w drodze następstwa prawnego i nie jest stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 2 P.b.), to istnieje przeszkoda podmiotowa do prowadzenia postępowania administracyjnego, także uprawniająca do zastosowania art. 61a § 1 K.p.a. Nie potwierdziły się zatem zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zakresie oceny co do niepodjęcia przez organ administracji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Przywoływane w skardze kasacyjnej okoliczności związane ze zmianą decyzji na rozbudowę pawilonu handlowego, czy też wskazujące na nieuregulowany stan prawny nieruchomości, a także możliwość wydzierżawienia lub wykupu nieruchomości oraz wystąpienie z wnioskiem z dnia 29 listopada 2000 r. dotyczącym wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zezwolenia na dalsze wykorzystywanie pawilonu handlowego, wbrew oczekiwaniom skarżącego, nie mają wpływu na wynik sprawy, o czym już wyżej była mowa. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 61 § 1 oraz art. 35 K.p.a. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. W konsekwencji przedstawionej powyżej oceny także zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 i art. 135 p.p.s.a. nie jest uzasadniony. Brak jest bowiem podstaw do skutecznego twierdzenia, że Sąd I instancji zaniechał wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej wyroku przez brak odniesienia się do złożonych wniosków z dnia 6 października 1998 r. oraz 31 maja 1999 r. dotyczących zmiany terminu wykorzystywania pawilonu handlowego przy ul. [...] w Przemyślu. Zasadniczo o wyniku sprawy zadecydowała bowiem ocena Sądu, że wniosek o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę został złożony po terminie określającym okres użytkowania tymczasowego obiektu budowlanego, wskazanym w tej decyzji; a taki wniosek, aby mógł odnieść zamierzony skutek powinien jednak zostać złożony przed upływem okresu użytkowania takiego obiektu określonego w decyzji o pozwoleniu na budowę. Poza tym Sąd I instancji, wbrew argumentacji skargi kasacyjnej, w swojej argumentacji uwzględnił podnoszone przez skarżącego okoliczności związane z uregulowaniem stanu prawnego nieruchomości (tj. zawarciem umowy dzierżawy i złożeniem wniosku o wydzierżawienie i wykup nieruchomości, która to propozycja ich zawarcia przedstawiona została we wniosku z dnia 5 października 1998 r. skierowanym do Kierownika Urzędu Rejonowego w Przemyślu). Wynika z tego, że w omawianym zakresie Sąd I instancji wyjaśnił podstawę faktyczną i prawną rozstrzygnięcia. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, że ww. zakresie doszło do zaistnienia istotnej wady postępowania, która mogłaby mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli Sąd I instancji nie wypowiedział się w sprawie wniosku o zmianę decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Przemyślu z dnia 18 maja 1998 r., znak: UAN-II-7351/P1/98, w przedmiocie pozwolenia na rozbudowę ww. pawilonu handlowego. Wniosek ten nie dotyczył bowiem zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę z 1994 r. Są to bowiem decyzje o różnych zakresach przedmiotowych, tj. dotyczące różnych części budynku. Z tych względów w pkt I wyroku Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 178 w zw. z art. 180 p.p.s.a. o odrzuceniu skargi kasacyjnej E. K.. W pkt II wyroku orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a. o oddaleniu skargi kasacyjnej Z. K..