II OSK 2022/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant asystent sędziego Sebastian Juszczak po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. M., J. M. i S. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 2143/19 w sprawie ze skargi K. M., J. M. i S. M. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2019 r. znak [...] w przedmiocie orzeczenia o niezbędności wejścia na teren działki oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 stycznia 2020 r. oddalił skargę K. M., J. M. i S. M. (dalej skarżący) na decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty G. z [...] czerwca 2019 r. nr [...], którą orzeczono na wniosek E. S. o niezbędności wejścia na teren działek o nr ewid. [...] i [...], obręb [...] (pas o szerokości 2,5 m i długości 13 m) na okres siedmiu dni, w celu zdjęcia deskowań nadbudowywanej ściany południowo-wschodniej oraz wykonania ocieplenia i elewacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działkach o nr ewid. [...] i [...]. Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, że w niniejszej sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki uprawniające do zastosowania art. 47 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.; dalej Pb). Starosta G. w wydanej przez siebie decyzji, która została utrzymana w mocy przez Wojewodę Mazowieckiego, określił sposób korzystania z sąsiedniej nieruchomości, ustalając obszar działek przewidziany do zajęcia i okres, w jakim miałoby to nastąpić. 2. Skarżący wnieśli skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) przepisów postępowania: a) art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej Ppsa) w zw. z art. 7, art. 77 oraz art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej Kpa), co miało istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku, poprzez brak rozstrzygnięcia w granicach sprawy, polegający na uznaniu, iż organ II instancji nie uchybił przepisom postępowania, w sytuacji gdy organ ten w sposób nieprawidłowy ustalił, że inwestor podjął działania mające na celu uzyskanie zgody skarżących na wejście na teren ich działek, w sytuacji gdy inwestor nie poinformował współwłaścicielki nieruchomości, S.M., o zamiarze wejścia na przedmiotową nieruchomość; b) art. 134 § 1 Ppsa, co miało istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku, poprzez brak rozstrzygnięcia w granicach sprawy, polegający na błędnym uznaniu, że organ II instancji nie dopuścił się naruszenia przepisów ustawy konstatując, że kwestia pozwolenia na budowę została w sposób ostateczny rozstrzygnięta, w sytuacji gdy skarżący wnieśli skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 lipca 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 351/19, a tym samym stanowisko Sądu dotyczące ostatecznego rozstrzygnięcia kwestii pozwolenia na budowę pozostaje w sprzeczności z treścią art. 173 § 1 Ppsa oraz art. 185 § 1 Ppsa; 2) przepisów prawa materialnego: a) rażące naruszenie art. 47 ust. 2 Pb, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, skutkujące błędnym uznaniem, że zostały spełnione wszystkie przesłanki uzasadniające złożenie wniosku o wydanie decyzji w trybie art. 47 ust. 2 Pb, w sytuacji gdy inwestor nie podjął starań o uzyskanie zgody na wejście na sąsiednią nieruchomość od jej współwłaścicielki S. M.; b) rażące naruszenie art. 47 ust. 2 Pb, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy nie została ostatecznie rozstrzygnięta kwestia dotycząca pozwolenia na budowę, albowiem skarżący wnieśli skargę kasacyjną od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 lipca 2019 r. W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy w tym zakresie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna. 3.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. 3.3. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 47 ust. 2 Pb w razie nieuzgodnienia warunków, o których mowa w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej - na wniosek inwestora - w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, rozstrzyga, w drodze decyzji, o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. W przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, organ administracji architektoniczno-budowlanej określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości. Rozstrzygnięcie o wejściu na sąsiedni grunt lub do sąsiedniego budynku (lokalu) może być podjęte tylko w sytuacji, gdy jest to niezbędne do wykonania określonych prac przygotowawczych lub robót budowlanych. Przepis ten służy rozwiązywaniu konfliktów sąsiedzkich w trybie administracyjnym w odniesieniu do prac budowlanych, których nie da się przeprowadzić bez zajęcia sąsiedniej nieruchomości, a nie można uzyskać zgody w drodze cywilnoprawnej. 3.4. Wbrew zarzutowi naruszenia art. 47 ust. 2 Pb, analiza akt sprawy w sposób oczywisty wskazuje na niemożność uzyskania przez inwestora zgody właścicieli sąsiedniej nieruchomości na wejście na jej teren, wskutek sprzeciwu K. M. wyrażonego w piśmie z 16 maja 2019 r. Przeprowadzenie bezskutecznych rokowań chociażby z jednym ze współwłaścicieli oznacza, że nie ma możliwości uzyskania takiej zgody, która jest czynnością przekraczającą zwykły zarząd i wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli (art. 199 Kodeksu cywilnego). Przepis art. 47 ust. 2 Pb ma służyć szybkiemu rozwiązywaniu konfliktów sąsiedzkich w trybie administracyjnym w odniesieniu do prac budowlanych, których nie da się przeprowadzić bez zajęcia sąsiedniej nieruchomości, a nie można uzyskać zgody w drodze cywilnoprawnej. Celem art. 47 Pb jest umożliwienie konsensualnego załatwienia sprawy między stronami, a w przypadku niemożliwości polubownego załatwienia sprawy - wydanie w terminie 14 dni decyzji zezwalającej na zajęcie nieruchomości. Z przepisu tego nie wynika natomiast nakaz prowadzenia rokowań dla samego ich prowadzenia i przykładowo poszukiwanie jednego z współwłaścicieli, skoro pozostali i tak nie wyrażają zgody na zajęcie nieruchomości. Tym samym zarzut nr 2a dotyczący naruszenia art. 47 ust. 2 Pb jest niezasadny. 3.5. W konsekwencji nie ma usprawiedliwionych podstawy również zarzut naruszenia art. 134 § 1 Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 oraz art. 80 Kpa, ponieważ okoliczność czy S. M. została skutecznie poinformowana przez inwestora o zamiarze wejścia na przedmiotową nieruchomość, czy też nie, nie ma znaczenia dla prawidłowości decyzji. Kluczowe znaczenie ma to, że inwestor wystąpił do właścicieli o taką zgodę i jej nie uzyskał, wobec wyrażonego sprzeciwu. Zresztą S. M. wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji oraz skargę, w których kwestionuje dopuszczalność zajęcia nieruchomości. 3.6. Całkowicie chybiony jest też zarzut nr 2b dotyczący naruszenia art. 47 ust. 2 Pb, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy nie została ostatecznie rozstrzygnięta kwestia dotycząca pozwolenia na budowę, albowiem skarżący wnieśli skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 lipca 2019 r., wydanego w sprawie o sygn. akt VIII SA/Wa 351/19. Sprawa została zakończona ostateczną decyzją Wojewody Mazowieckiego z 14 sierpnia 2019 r. i decyzja ta podlegała wykonaniu. Zgodnie z jednoznacznym brzmieniem art. 61 § 1 Ppsa wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Na marginesie należy przy tym wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 9 listopada 2022 r. sygn. akt II OSK 3666/19 oddalił skargę kasacyjną K. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 lipca 2019 r. sygn. akt VIII SA/Wa 351/19 w sprawie z jego skargi na decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W tym zakresie Sąd I instancji orzekając w granicach sprawy słusznie uznał, że w obrocie prawnym istnieje ostateczna i wykonalna decyzja o pozwoleniu na budowę. Nie został zatem naruszony art. 134 Ppsa. 3.7. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są zatem niezasadne. 3.8. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.