II OSK 889/24

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 2661/23 w sprawie ze skargi D. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 października 2023 r. znak: DOR.7110.322.2023.ACK, DOA.7110.318.2022 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 16 lutego 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 2661/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanej dalej "GINB", z dnia 20 października 2023 r., znak: DOR.7110.322.2023.ACK, DOA.7110.318.2022, którą w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 26 kwietnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 316/23, utrzymano w mocy decyzję Wojewody Wielkopolskiego z 26 września 2022 r., znak: IR-IV.7840.26.2022.10. Decyzją z dnia 26 września 2022 r., znak: IR-IV.7840.26.2022.10, Wojewoda Wielkopolski stwierdził nieważność decyzji Starosty Krotoszyńskiego z 8 maja 2018 r., nr 316/2018, znak: ArB.6740.1.191.2018, w części dotyczącej budowy tarasu w granicy z działką nr ewid. [...] (pkt 1), a w pozostałym zakresie odmówił stwierdzenia nieważności (pkt 2). Starosta Krotoszyński decyzją z dnia 8 maja 2018 r., nr 316/2018, zatwierdził projekt budowlany i udzielił E. H. pozwolenia na przebudowę, nadbudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...], położonej przy ul. [...] w K.. Sąd I instancji wskazał na istotę postępowania nieważnościowego prowadzonego na podstawie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", oraz na czym polega przesłanka "rażącego naruszenia prawa". Mając to na względzie Sąd ocenił, że GINB zasadnie uznał, że w niniejszej sprawie nie można doszukać się aby ww. pozwolenie na budowę zostało wydane z rażącym naruszeniem: art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlanego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.), zwanej dalej "P.b." (kwestia dysponowania nieruchomością na cele budowlane); art. 32 ust. 4 pkt 1 oraz art. 33 ust. 2 pkt 3 P.b. (uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy); art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. (w tym co do zgodności z decyzją o warunkach zabudowy odnośnie wymaganej wysokości, mimo że projekt przewiduje 3 kondygnacje (zamiast 2), co i tak nie przekracza ustalonej w warunkach zabudowy wysokości 6,8 m); art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b. (co do zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi, tj. możliwości zastosowania § 12 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm. – jeśli chodzi o sytuowanie budynków bezpośrednio przy granicy – objęta rozbudową część budynku nazwana "piwnicą", usytuowana w granicy z działką nr [...], jest wyniesiona jedynie 1,70 m ponad poziom otaczającego terenu, na długości jedynie 4,00 m wzdłuż granicy z działką nr ewid. [...]). Przedmiotowy projekt zawiera też opracowania dotyczące instalacji elektrycznej, sanitarnej i grzewczej, sporządzone prze osobę posiadającą stosowne uprawnienia; jak i projekt budowlany spornej inwestycji został sporządzony i sprawdzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia. Ponadto Sąd wskazał, że przedmiotowa przebudowa, nadbudowa i rozbudowa dotyczy obiektu legalnie istniejącego (dla budynku zostało udzielone pozwolenie na budowę w 1990 r., a decyzją z 1998 r. zatwierdzono projekt budowlany zamienny i zmieniono pozwolenie na budowę z 1990 r.). Ponadto Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie decyzją z 2022 r. umorzył postępowanie w sprawie legalności budowy i użytkowania budynku mieszkalnego (tego rodzaju ustalenia oznaczają, że GINB uwzględnił wiążącą ocenę prawną zawartą w wyroku WSA w Warszawie z 26 kwietnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 316/23). Sąd podzielił również ocenę organu, że analiza ww. decyzji o pozwoleniu na budowę z 2018 r. prowadzi do stwierdzenia, że nie jest ona obarczona żadną z pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., tj. decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej; nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; nie została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej nie wykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Ponadto Sąd zwrócił uwagę, że stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Krotoszyńskiego z 8 maja 2018 r., nr 316/2018, w części dotyczącej budowy tarasu w granicy z działką nr [...], nie było kwestionowane zarówno przez skarżącą, jak też przez inwestorkę. Zdaniem Sądu, w ww. wyroku o sygn. akt VII SA/Wa 316/23 nie zawarto wytycznych, co do konieczności porównania dokumentacji powykonawczej z inwentaryzacją i spornym projektem. Było to wyłącznie żądanie skarżącej zawarte w odwołaniu. Zgodnie z zaleceniami Sądu, zadaniem organów było zbadanie legalności przedmiotowego budynku. Ustalono, że przedmiotowy budynek został zrealizowany na podstawie decyzji z 1990 r. i 1998 r., a te decyzje potwierdzają, zdaniem Sądu, legalność budynku, co wyczerpuje też problematykę jego realizacji z istotnym odstąpieniem od projektu budowlanego. Powyższe decyzje z 1990 i 1998 roku pozostają w obrocie prawnymi, nie zostały uchylone ani też nie stwierdzono ich nieważności. Faktu tego nie zmienia okoliczność, że wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Po 907/22, WSA w Poznaniu uchylił decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 21 listopada 2022 r., nr WOA.7721.200.2022.MSK., utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie z dnia 8 września 2022 r., nr NB.7355.21.2022, umarzającą w całości postępowanie administracyjne co do legalności budowy i użytkowania budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w K.. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie (nie wykluczając także zastosowania art. 188 p.p.s.a.) oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi w ramach podstawy naruszenia prawa procesowego zarzucono naruszenie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. polegające w istocie na niepełnym i nieprawidłowym ustaleniu i przedstawieniu stanu faktycznego, co niewątpliwie nie tylko mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale w istocie taki wpływ miało; - art. 134 § 1 oraz 145 § 1 pkt 1 lit. a-c, a także art. 151 p.p.s.a. polegające na nieuchyleniu zaskarżonych orzeczeń – decyzji (Wojewody Wielkopolskiego i GINB) tj. na nieuwzględnieniu skargi pomimo tego, że orzeczenia te nie odpowiadają prawu. Ponadto w ramach podstawy naruszenia prawa materialnego zarzucono naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. traktowanego jak przepis prawa materialnego w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i 5 K.p.a., polegające na jego zastosowaniu; innymi słowy organy, a także WSA w Warszawie popełniły błąd subsumpcji (subsumcji), uznając, iż w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sytuacji akurat odwrotnej – sprawa samowoli budowlanej w zakresie ewentualnych odstępstw wymagała wyjaśnienia, a nade wszystko zebrania stosownego materiału dowodowego. Skoro nie zebrano w tym zakresie materiału dowodowego, to odmowa stwierdzenia nieważności decyzji była całkowicie bezzasadna, a nade wszystko przedwczesna. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego, ponieważ argumentacja skargi kasacyjnej nie zawiera żadnych konkretów, które mogłyby podważyć legalność zaskarżonego wyroku. W odniesieniu do wskazywanego naruszenia § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r. poz. 462 ze zm.), stawiającego wymóg aby część rysunkowa projektu przebudowy, rozbudowy lub nadbudowy obiektu budowlanego powinna wyróżniać graficznie stan istniejący – nie wykazano aby tego rodzaju naruszenie prawa miało charakter rażący, w sytuacji gdy w sprawie nie było wątpliwości jaki jest zakres pozwolenia na budowę z 2018 r. A mianowicie, jak wynika z akt sprawy, projektowana przebudowa, nadbudowa i rozbudowa miała na celu zwiększenie powierzchni użytkowej budynku poprzez wykonanie dodatkowych pomieszczeń na poziomie piwnicy (dwa pomieszczenia gospodarcze), parteru (wiatrołap, pokój) i piętra budynku (pokój). Przebudowa budynku polega na wykonaniu powiększenia istniejących otworów okiennych poprzez wyburzenie ściany podokiennej istniejących okien w celu wykonania przejścia do dobudowanych pomieszczeń oraz częściowej zmianie konstrukcji nośnej dachu i jego pokrycia. Nadbudowa budynku polega na wykonaniu zmian w istniejącej konstrukcji nośnej dachu oraz wykonanie nowej konstrukcji (nad dobudowaną częścią budynku), co skutkuje zmianą wysokości budynku (okapów) oraz zmianą kubatury budynku. Budynek posiada dwie kondygnacje plus poddasze nieużytkowe, wysokość budynku do kalenicy wynosi 10,06 m, natomiast do okapu wynosi 6,78 m. Rozbudowa budynku polega na zwiększeniu powierzchni zabudowy budynku poprzez wykonanie dodatkowych pomieszczeń na poziomie piwnicy (dwa pomieszczenia gospodarcze), parteru (wiatrołap i pokój) i piętra budynku (pokój). W budynku zaprojektowano dach dwuspadowy o niesymetrycznych połaciach nachylonych pod różnymi kątami. Ponieważ do wykazania "rażącego naruszenia prawa" w postępowaniu nieważnościowym nie wystarczy wskazać na samą oczywistość naruszenie prawa, lecz wymagane jest także uwzględnienie charakteru naruszonego przepisu, jak i zaistnienie niemożliwych do zaakceptowania skutków społeczno-gospodarczych, na co trafnie wskazał Sąd I instancji. W szczególności, jeżeli skarżąca w skardze kasacyjnej podnosi naruszenie § 12 ust. 4 ww. rozporządzenia, to jednak w kontekście dokonanych w sprawie ustaleń co do zakresu udzielonego pozwolenia na budowę z 2018 r., brak jest podstaw do stwierdzenia, że doszło do rażącego naruszenia tego przepisu, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W sprawie nie ujawniły się wątpliwości jaki dokładnie jest przedmiot decyzji z 2018 r., i co istotne takiej ewentualnej wady nie dostrzegł w wiążącym wyroku o sygn. akt VII SA/Wa 316/23 Sąd Administracyjny, który orzekał uprzednio w niniejszej sprawie. Poza tym w skardze kasacyjnej nie wykazano, co do jakiego dokładnie elementu przedmiotowego budynku wymagane byłoby przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. Nie stanowi w tym zakresie skutecznej podstawy argumentowanie, że w sprawie nie wyjaśniono dokładnie, czy przedmiotowy istniejący budynek przed uzyskaniem pozwolenia z 2018 r. w całości został zrealizowanym legalnie. Należy wskazać, że, w związku z wiążącym w niniejszej spawie ww. wyrokiem o sygn. akt VII SA/Wa 316/23, GINB – ponownie rozpatrując odwołanie do decyzji Wojewody – ustalił, że przedmiotowy budynek powstał legalnie, tj. w oparciu o pozwolenie na budowę wydane przez Naczelnika Miasta i Gminy Koźmin Wielkopolski nr 8381/5/90 z dnia 5 lutego 1990 r. oraz decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w Krotoszynie nr 5/90/98, nr 8381/5/90/98 z dnia 18 grudnia 1998 r., zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i zmieniającą poprzednią decyzję, jak i to, że organy nadzoru budowlanego nie doszukały się żadnych nieprawidłowości. W tym miejscu należy wskazać, że w zakresie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nie mieści się zakres postępowania co do legalności faktycznej wykonanej budowy w oparciu o inne pozwolenie na budowę. W postępowaniu nieważnościowym przedmiotem oceny jest wyłącznie decyzja administracyjna na datę jej wydania. Dlatego na potrzeby takiego postępowania strona postępowania nie może gołosłownie twierdzić, że jakaś część budynku powstała nielegalnie. Taka zaś wiążąca ocena może wynikać tylko uzyskanego we właściwym trybie rozstrzygnięcia administracyjnego, a strona skarżąca nie przedstawiła takiego orzeczenia w niniejszej sprawie, które potwierdzałoby jej twierdzenia. Poza tym w żadnym razie argumentacja skarżącej w omawianym zakresie nie poddaje się jakiejkolwiek ocenie, ponieważ nie zawiera żadnych konkretów – nie wskazuje które ewentualnie części istniejącego budynku powstały "nielegalnie", i jak to się ma w istocie do postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z 2018 r., tj. czy rzeczywiście można by twierdzić, że w wyniku tego pozwolenia na budowę następuje "zatwierdzenie nielegalnych działań inwestora". Jest to o tyle istotne, że w niniejszej sprawie Sąd I instancji zaaprobował ocenę GINB, zawartą w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którą budynek powstał legalnie. Oznacza to, że jeżeli jest inaczej, to strona skarżąca powinna to wykazać, czego nie uczyniła najpóźniej w skardze kasacyjnej także w odniesieniu do wskazywanej problematyki "istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę", czy też niewykonalności decyzji o pozwoleniu na budowę z 2018 r., w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. W konsekwencji przedstawionego powyżej wywodu zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c i art. 151 p.p.s.a.; a także naruszenia prawa materialnego, tj. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i 5 K.p.a. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.