II OSK 2121/24

SENTENCJA Dnia 20 listopada 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia10 maja 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 462/24 w sprawie ze sprzeciwu Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w K. od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 15 lutego 2024 r., znak: Wl-I.7840.2.88.2023.DS w przedmiocie uchylenia decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 10 maja 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 462/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił sprzeciw Wspólnoty Mieszkaniowej [...] od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 15 lutego 2024 r., znak: Wl-I.7840.2.88.2023. DS., którą na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", uchylono decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 13 listopada 2023 r., nr 1265/6740.1/2023, o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlany i udzieleniu pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego pn. Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego (5 części naziemnych) z garażem podziemnym wraz z instalacjami wewnętrznymi i zewnętrznymi, na dz. nr [...], [...], [...] obr. [...], przy ul. [...] w K.. Sąd wskazał na istotę postępowania w sprawie ze sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej (art. 64e p.p.s.a.), a także na istotę decyzji kasatoryjnej wydawanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., stwierdzając, że w tego rodzaju sprawie organ odwoławczy nie rozstrzyga o meritum sprawy, lecz stwierdza istnienie przesłanek formalnoprawnych do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., zaś sąd rozpoznający sprzeciw od decyzji kasatoryjnej jest władny uwzględnić sprzeciw wyłącznie, gdy uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek określonych ww. przepisem. Ponadto Sąd wskazał, że organ odwoławczy zanalizował przyjęty w postępowaniu obszar oddziaływania projektowanej inwestycji, który jest kluczowym i wyjściowym ustaleniem w każdej decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę. Doprowadziło to Wojewodę do stwierdzenia, że postępowanie w tym zakresie wymaga ponownego przeprowadzenia przez organ I instancji, ponieważ w innym wypadku doszłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.), z uwagi na wymóg zapewnienia wszystkim stronom postępowania udziału na każdym etapie postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu, bezzasadne jest wyrażone w skardze oczekiwanie, aby w tej sytuacji Wojewoda na etapie postępowania odwoławczego rozpatrzył merytorycznie sprawę i odmówił zatwierdzenia zgłoszonego projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Z uwagi chociażby na niedokładną analizę nasłonecznienia, która nie obejmuje wszystkich sąsiednich działek, Wojewoda nie miał możliwości jednoznacznego ustalenia, które konkretnie nieruchomości wchodzą w obszar oddziaływania obiektu. Ustalenia w tym zakresie muszą być poprzedzone uzupełnieniem projektu z uwzględnieniem uwag zawartych w zaskarżonej decyzji Wojewody. Skoro obszar oddziaływania nie jest jednoznacznie ustalony, również badanie merytoryczne projektu byłoby z góry niekompletne. Nie wiadomo bowiem względem których działek należy badać niektóre parametry projektowe, tj. odległość od granicy, czy nasłonecznienie i zacienienie. Dlatego Sąd I instancji nie uwzględnił zarzutu naruszenia art. 138 § 2 K.p.a., ponieważ organ odwoławczy miał wszelkie podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji, a rozstrzygnięcie merytoryczne godziłoby w zasadę dwuinstancyjności postępowania. Niezależnie od powyższego Sąd I instancji dostrzegł, że organ odwoławczy naruszył art. 107 § 1 pkt 4 K.p.a. przez powołanie błędnej podstawy rozstrzygnięcia w postaci "art. 138 § 1 pkt 2 kpa", który to przepis – jak słusznie wskazano w skardze – stanowi podstawę wydania rozstrzygnięcia merytorycznego, gdy na skutek uchylenia decyzji organu I instancji Wojewoda orzeka co do istoty sprawy lub umarza postępowanie. Podstawę orzeczenia kasatoryjnego, polegającego na uchyleniu zaskarżonej decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, stanowi art. 138 § 2 K.p.a. i to on powinien zostać powołany przez organ odwoławczy. Powyższy błąd ma jednak, zdaniem Sądu, charakter oczywistej omyłki pisarskiej i nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia. Treść wyrzeczenia, a także całego uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie budzi wątpliwości, że intencją organu było przeprowadzenie od początku całego postępowania przez organ I instancji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 634 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprzeciwu; oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1) art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64d § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 12 § 1 K.p.a. w zakresie w jakim oddalając sprzeciw uznano, iż organ w sposób prawidłowy uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, pomimo że na gruncie niniejszej sprawy nie zaistniały określone w art. 138 § 2 K.p.a. przesłanki warunkujące wydanie takiego rozstrzygnięcia przez organ; 2) art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64d § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 136 § 1 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zakresie w jakim oddalając sprzeciw uznano, iż organ w sposób prawidłowy nie zastosował art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., a w konsekwencji nie wydał na tej podstawie decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i orzekającej co do istoty sprawy, a uznano, iż organ w sposób prawidłowy zastosował art. 138 § 2 K.p.a., wydając decyzję kasatoryjną zamiast przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego oraz wydania decyzji reformatoryjnej polegającej na odmowie zatwierdzenia zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz odmowie udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego jako niezgodnego z przepisami prawa; 3) art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64d § 1 p.p.s.a. art. 15 K.p.a. w związku z art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. w zakresie w jakim oddalając sprzeciw nie uznano, iż organ naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, pomimo że organ naruszył zasadę dwuinstancyjności poprzez brak ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej oraz wydanie decyzji, której: - przywołana przez organ podstawa prawna, tj. art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., wskazuje na wydanie przez organ merytorycznego rozstrzygnięcia, podczas gdy treść rozstrzygnięcia organu wskazuje na wydanie przez organ decyzji kasatoryjnej, której jednak umocowanie prawne wynika z treści art. 138 § 2 K.p.a.; - uzasadnienie nie odpowiada wymogom określonym tym przepisem, w szczególności: nie wskazuje, jakie przepisy prawa naruszył organ I instancji, jakie fakty organ uznał za udowodnione, na jakich dowodach się oparł oraz z jakich przyczyn innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz nie wyjaśnia podstawy prawnej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego (art. 182 § 3 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego, ponieważ w głównej mierze wniesiona skarga kasacyjna nie zawiera przekonujących argumentów, za pomocą których można by skutecznie podważyć ocenę Sądu I instancji co do legalności zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. Otóż w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę w odniesieniu do art. 28 K.p.a. następuje ograniczenie kręgu stron postępowania z uwagi na treść art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawa budowlanego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), zwanej dalej "P.b.". Przypomnijmy, że zgodnie z tym przepisami stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, przez który należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. W aktualnym stanie prawnym (obowiązującym od 19 września 2020 r.) wymagane jest zatem wykazanie konkretnych ograniczeń, ale tylko co do możliwości zabudowy terenu sąsiedniego. Treść nowego brzmienia przepisu ma zaś znaczenie dla wymaganego zakresu postępowania wyjaśniającego prowadzonego na etapie postępowania o pozwolenie na budowę (patrz: art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. z 2020 r. poz. 471). Stąd uprawniony jest wniosek o konieczności dokładnego ustalenia wpływu przedmiotowej inwestycji na tereny sąsiednie, w tym pod kątem zacieniania, ponieważ z takim ustaleniem wiąże się ustalenie stron postępowania, celem uniknięcia naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.). W tym zaś zakresie w sprawie oceniono, że z uwagi chociażby na niedokładną analizę nasłonecznienia, która nie obejmuje wszystkich sąsiednich działek, Wojewoda nie miał możliwości jednoznacznego ustalenia, które konkretnie nieruchomości wchodzą w obszar oddziaływania obiektu. Ma rację Sąd I instancji, że ustalenia w tym zakresie muszą być poprzedzone uzupełnieniem projektu z uwzględnieniem uwag zawartych w zaskarżonej decyzji Wojewody. W istocie, skoro obszar oddziaływania nie jest jednoznacznie ustalony, to Sąd I instancji niewadliwie stwierdził, że również badanie merytoryczne projektu byłoby z góry niekompletne. W tych warunkach znajduje usprawiedliwione podstawy stwierdzenie, że nie wiadomo, względem których działek należałoby badać niektóre parametry projektowe, tj. odległość od granicy, czy nasłonecznienie i zacienienie. W tych warunkach rozpatrywanie przez organ odwoławczy wszystkich podnoszonych w sprawie merytorycznych zarzutów byłoby przedwczesne (na co niewadliwie wskazał w zaskarżonej decyzji Wojewoda), w sytuacji gdy w skardze kasacyjnej nie wykazano aby projekt budowlany był kompletny w ww. zakresie. Poza tym sama wadliwość projektu budowlanego nie jest wystarczająca do odmowy udzielenia pozwolenie na budowę, ponieważ w pierwszej kolejności w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 P.b. organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, co ewentualnie będzie możliwie właśnie w wyniku wydania przez Wojewodę decyzji kasatoryjnej (art. 138 § 2 K.p.a.), pomimo że już wcześniej organ I instancji zastosował art. 35 ust. 3 P.b. Wbrew zatem twierdzeniom skargi kasacyjnej w okolicznościach niniejszej sprawy, na aktualnym etapie postępowania administracyjnego, nie było podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. W tym miejscu należy w całej rozciągłości podzielić ocenę Sądu I instancji, który trafnie spostrzegł, że jedynie w wyniku omyłki pisarskiej Wojewoda w komparycji zaskarżonej decyzji wskazał na "art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.", zamiast – art. 138 § 2 K.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie pozostawia żadnych wątpliwości, że zaskarżona decyzja ma charakter kasatoryjny, co także jest zbieżne z jej rozstrzygnięciem o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Nie jest też prawdą jakoby w uzasadnieniu decyzji nie wskazano jakie fakty organ uznał za udowodnione, na jakich dowodach się oparł oraz z jakich przyczyn innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz nie wyjaśnia podstawy prawnej decyzji. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji Wojewoda dokładnie wskazał na szereg przepisów prawa (tj. Prawa budowlanego; rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego), a także przedstawił stanowisko wobec głównych argumentów odwołania – jednak uzależniając rozstrzygnięcie od oceny, że decyzja organu I instancji została wydana przedwcześnie i dlatego możliwe było odstąpienie od analizy całego postępowania przed organem I instancji, w tym sprawdzenia rozwiązań projektowych zgodnie z art. 35 P.b., bo zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na jednoznaczne ustalenie przez organ odwoławczy kręgu wszystkich stron postępowania, a więc kwestii podstawowej decydującej o legalności prowadzonego postępowania administracyjnego – czego nie podważono skutecznie w skardze kasacyjnej. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64d § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 12 § 1 K.p.a.; art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64d § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 136 § 1 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.; art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64d § 1 p.p.s.a. art. 15 K.p.a. w związku z art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.