II OSK 1025/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. NSA Anna Żak Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 października 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 1029/20 w sprawie ze skargi Z. W. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 16 lipca 2020 r. znak WI-I.7840.7.33.2020.DW w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 27 października 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1029/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Z. W. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 16 lipca 2020 r., znak WI-I.7840.7.33.2020.DW, w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Z. W.. Wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, tj. niestwierdzenie nieważności postanowienia Wojewody Małopolskiego z dnia 16 lipca 2020 r. znak: WI-I.7840.7.33.2020.DW i poprzedzającego go postanowienia Starosty Krakowskiego z dnia 28 lutego 2020 r. znak: AB.III.6740.4.2.2020.KK jako wydanych z rażącym naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., z uwagi na fakt, iż organy zamiast odmówić wznowienia postępowania z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu, winny stwierdzić z urzędu nieważność wydanych decyzji z przyczyn określonych w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez niezastosowanie w postępowaniu administracyjnym normy art. 8 K.p.a. art. 9 K.p.a. oraz art. 10 K.p.a., w tym nienależyte ustalenie stron postępowania i tym samym niezawiadomienie Skarżącej o toczącym się postępowaniu administracyjnym oraz o statusie prawnym wydanych w sprawie decyzji , co nie zostało uwzględnione przez organ odwoławczy, a następnie Sąd, 2) naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, tj. niestwierdzenie naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 148 § 2 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do nieprawidłowego uznania, że miesięczny termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji pozbawionej waloru ostateczności, bez względu na świadomość Skarżącej co do statutu prawnego decyzji, a w konsekwencji przyjęcie, że Wojewoda Małopolski prawidłowo utrzymał w mocy postanowienie Starosty Krakowskiego w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę ze względu na niedochowanie przez Skarżącą terminu określonego w art. 148 § 2 K.p.a., 3) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik postępowania tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienia skarżonego wyroku, które stanowi powtórzenie błędnych tez organu oraz, w którym brak jest odniesienia się przez Sąd I instancji do stanowiska Skarżącej przedstawionego w skardze. Skarżąca wniosła o: - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 16 lipca 2020 r. znak: WI1.7840.7.33.2020.DW stwierdzając jego nieważność wraz ze stwierdzeniem nieważności poprzedzającego go postanowienia Starosty Krakowskiego z dnia 28 lutego 2020 r. znak: AB.I11.6740.4.2.2020.KK, względnie: - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 16 lipca 2020 r. znak: Wl1.7840.7.33.2020.DW i jego uchylenie wraz z poprzedzającym je postanowieniem Starosty Krakowskiego z dnia 28 lutego 2020 r. znak: AB.HI.6740.4.2.2020.KK ewentualnie: - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto wniosła o orzeczenie o kosztach postępowania i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej. Bezzasadny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, tj. niestwierdzenie naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 148 § 2 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do nie prawidłowego uznania, że miesięczny termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji pozbawionej waloru ostateczności, bez względu na świadomość skarżącej co do statutu prawnego decyzji. Najpierw zauważyć można, że w przedstawionym kontekście powinno być użyte określenie "status decyzji", a nie "statut decyzji". Przepis art. 148 § 1 K.p.a. stanowi, że podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Natomiast w myśl art. 148 § 2 K.p.a., termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Złożenie podania o wznowienie po upływie terminu przewidzianego w art. 148 § 1 lub art. 149 § 2 K.p.a. skutkuje wydaniem postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. (patrz m.in.: wyrok NSA z dnia 24 marca 1998 r., sygn. akt II SA 122/98, ONSA 1999/2/53; wyrok NSA z dnia 13 października 1998 r., sygn. akt I SA 373/98). Hipoteza art. 148 § 2 K.p.a. w omawianym zakresie nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Termin jednego miesiąca do złożenia wniosku o wznowienie postępowania należy liczyć od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Jest niewątpliwe, że skarżąca, w dniu 17 października 2019 r. wystąpiła w trybie udostępnienia informacji publicznej o udostępnienie jej planu zagospodarowania terenu działki nr [...] w miejscowości N. (części opisowej i rysunkowej) – "stanowiący załącznik do projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę". Tego samego dnia skarżąca potwierdziła otrzymanie żądanych dokumentów. Kopia rysunku projektu zagospodarowania terenu zawierała adnotację, zgodnie z którą, Starosta Krakowski zatwierdził projekt budowlany dla inwestycji decyzją o pozwoleniu na budowę, z dnia 25 października 2018 r., nr AB.III-W.1.1396.2018. Sąd pierwszej instancji prawidłowo zaaprobował zatem ustalenie organu, według którego, skarżąca już w chwili złożenia wniosku o udostępnienie informacji wiedziała o decyzji, zaś przekazanie jej dokumentów, w tym projektu zagospodarowania ze wspomnianą wyżej adnotacją spowodowało, że uzyskała szczegółowe informacje o decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę na działce nr [...] w miejscowości N. Teza skarżącej, według której, dowiedzenie się o decyzji należy utożsamiać z poznaniem "statutu (statusu) decyzji" nie zasługuje na uwzględnienie. W opisie naruszenia skarżąca nie sprecyzowała, jak rozumie określenie "status decyzji". Natomiast w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w odniesieniu do analizowanego zarzutu, podniosła, że nie miała świadomości, że fakt umieszczenia na planie pieczątek skutkuje uzyskaniem przez nią informacji o wydaniu pozwolenia na budowę. W związku z tym stwierdzić należy, że przesłanka "dowiedzenia się o decyzji" jest zdarzeniem obiektywnym. Przekazanie do jej wiadomości treści, według której, został zatwierdzony projekt budowlany oraz została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę oznacza zaistnienie zdarzenia faktyczno-prawnego, jakim jest dowiedzenie się o decyzji, bez względu na to, czy skarżąca wiązała z tym skutek określony w art. 148 § 2 K.p.a. Nie wyłącza oceny o dowiedzeniu się o decyzji wątpliwość skarżącej, czy chodzi o rozstrzygnięcie ostateczne. Po pierwsze, z wniosku o udostępnienie informacji oraz z udostępnionych jej dokumentów nie wynikają okoliczności wskazujące na to, że chodzi o dokumenty z akt toczącej się sprawy. Po drugie, jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, ewentualny brak cechy ostateczności mógłby mieć wpływ na dopuszczalność postępowania wznowieniowego, a nie na ocenę o zaistnieniu okoliczności stanowiącej "dowiedzenie się o decyzji". Jest poza tym bezsporne, że w chwili dowiedzenia się przez skarżącą o decyzji o pozwoleniu na budowę była to decyzja ostateczna. Warto podkreślić, że w dacie uzyskania informacji o decyzji od jej wydania upłynęło prawie 12 miesięcy. Nie ma także znaczenia fakt, że w chwili otrzymania wiadomości o decyzji z dnia 25 października 2018 r., nr AB.III-W.1.128.2018, skarżąca nie wiedziała (jak twierdzi w uzasadnieniu skargi kasacyjnej), o jeszcze innej decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę na działce nr [...], tj. o decyzji z dnia 14 listopada 2018 r., nr AB-IIIW.1.1491.2018. Z przekazanej jej kopii planu zagospodarowania wynika wyraźnie: organ, data, numer i przedmiot decyzji z dnia 25 października 2018 r. Przedmiotem niniejszego postępowania nie jest decyzja z dnia 14 listopada 2018 r. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów postępowania, mogącego mieć istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie skarżonego wyroku, które stanowi powtórzenie błędnych tez organu oraz w którym brak jest odniesienia się Sądu pierwszej instancji do stanowiska skarżącej przestawionego w skardze. Sąd pierwszej instancji, realizując dyspozycję art. 141 § 4 P.p.s.a., podał podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Wymóg podania i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oznacza obowiązek takiego sformułowania przez Sąd stanowiska prawnego by wyrok poddawał się kontroli instancyjnej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2017 r.; sygn. akt II OSK 528/17; wyrok NSA z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt I OSK 7/17; wyrok NSA z dnia 6 października 2017 r., sygn. akt II GSK 36/16). Wbrew twierdzeniom wyartykułowanym w opisie naruszenia analizowanego zarzutu skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji obszernie odniósł się do zarzutów skargi. Uczynił to podając podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Jak wskazano w orzecznictwie, obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11, ONSA i wsa 2012/6/101). Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów zawartych w skardze. Wymagane jest by uzasadnienie stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono syntezą stanowiska sądu (por. m.in. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 62/11). Niezależnie od tego odnotować należy, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku obszernie odniesiono się do sformułowanej w skardze tezy, według której, termin do złożenia wniosku należało liczyć od momentu, w którym skarżący powziął informację o możliwości wniesienia wniosku. Sąd pierwszej instancji przedstawił rozważania co do rozumienia określenia "dowiedzenia się o decyzji". Natomiast zauważając, że nie doszło do naruszenia art. 7 i art. 8 K.p.a., Sąd pierwszej instancji stwierdził, że pozostałe zarzuty skargi nie mają wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Ocena Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którą, pozostałe zarzuty skargi nie mają wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, niewątpliwie odnosiła się także do pisma stanowiącego uzupełnienie skargi, skoro w części faktycznej uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazano, że skarga została uzupełniona pismem z dnia 27 września 2018 r. Trafność stanowiska Sądu pierwszej instancji, według którego, organy nie dopuściły się naruszenia art. 148 § 2 K.p.a., nie może być skutecznie kwestionowana z powołaniem się na art. 141 § 4 P.p.s.a. (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 4405/21; wyrok NSA z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 1577/19). Podobnie należy ocenić zawarty w opisie naruszenia zwrot "lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie, które stanowi powtórzenie błędnych tez organu". Jest to kwestia merytoryczna, w odniesieniu do której nie można Sądowi pierwszej instancji zarzucać skutecznie naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Nie jest zasadny zarzut naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, tj. niestwierdzenie nieważności postanowienia Wojewody Małopolskiego z dnia 16 lipca 2020 r. znak: WI-I.7840.7.33.2020.DW i poprzedzającego go postanowienia Starosty Krakowskiego z dnia 28 lutego 2020 r. znak: AB.III.6740.4.2.2020.KK jako wydanych z rażącym naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., z uwagi na fakt, iż organy zamiast odmówić wznowienia postępowania z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu, winny stwierdzić z urzędu nieważność wydanych decyzji z przyczyn określonych w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez niezastosowanie w postępowaniu administracyjnym normy art. 8 K.p.a. art. 9 K.p.a. oraz art. 10 K.p.a., w tym nienależyte ustalenie stron postępowania i tym samym niezawiadomienie Skarżącej o toczącym się postępowaniu administracyjnym oraz o statusie prawnym wydanych w sprawie decyzji , co nie zostało uwzględnione przez organ odwoławczy, a następnie Sąd, Do merytorycznej weryfikacji decyzji dotychczasowej może dojść po wznowieniu postępowania. Taka weryfikacja, w tym ewentualne stwierdzenie decyzji nie jest możliwa, gdy procedura wznowieniowa zakończy się na etapie formalnym, tj. w razie wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Jest oczywiste, że przedmiotem postępowania wstępnego nie jest ocena decyzji dotychczasowej, a zatem nie było możliwe wydanie decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Brak udziału strony, bez własnej winy, w postępowaniu administracyjnym, stanowi okoliczność, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Podniesienie tej podstawy wznowienia umożliwiło skarżącej zainicjowanie tego właśnie nadzwyczajnego trybu weryfikacji decyzji administracyjnej. To, że nie zachowała terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 K.p.a., a w konsekwencji brak było możliwości przeprowadzenia przez organ postępowania unormowanego w przepisach art. 151 § 1 i 2 K.p.a., nie uprawniał organu do badania tej okoliczności jako wady uzasadniającej stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Nie doszło do naruszenia zasad określonych w art. 8-10 K.p.a. Podniesienie zarzutów natury ustrojowej nie może polegać na przytoczeniu treści przepisów oraz przywołaniu wypowiedzi z orzecznictwa w tym zakresie. Konieczne jest skonkretyzowanie tych zarzutów w okolicznościach sprawy. Tego niewątpliwie w skardze kasacyjnej zabrakło. W skardze kasacyjnej opisano obowiązki organów wynikające z zasad ustrojowych procedury administracyjnej, unormowanych w art. 8 i art. 9 K.p.a., ale nie skonkretyzowano, na czym polegało naruszenie tych zasad przez organy, a także tego, czy do tych naruszeń doszło w postępowaniu o pozwolenie na budowę, czy w postępowaniu wstępnym wznowieniowym. Niezależnie od tego skonstatować można, że w myśl art. 8 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Skarżący nie wykazał aby w jego sprawie organy naruszyły zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Zgodnie zaś z art. 8 § 2 K.p.a., organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Skarżący, jakkolwiek zarzucił naruszenie art. 8 K.p.a., nawet nie nawiązał do zasady określonej w art. 8 § 2 K.p.a. Obowiązek, o którym mowa w art. 9 K.p.a., nie może być utożsamiony z udzielaniem stronom pomocy prawnej czy zastępowaniem ich aktywności poprzez instruowanie o wyborze optymalnego sposobu postępowania. O tym, czy określone czynności procesowe zostaną przez stronę podjęte, decyduje sama strona. Użyty w przepisie art. 9 K.p.a. zwrot "należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych" nie może być utożsamiony z udzielaniem stronom pomocy prawnej czy zastępowaniem ich aktywności poprzez instruowanie o wyborze optymalnego sposobu postępowania (por. wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 758/12; wyrok NSA z dnia 28 października 2015 r., sygn. akt I OSK 405/14). Ocena wywiązania się przez organ z obowiązku informacyjnego określonego w art. 9 K.p.a. jest uwarunkowana indywidualnymi okolicznościami sprawy. Znaczenie ma treść pism kierowanych przez stronę do organu, a także przebieg wszelkich czynności procesowych podejmowanych przez stronę oraz organy administracji publicznej, a mających związek z przedmiotem postępowania. Skarżąca wskazała w uzasadnieniu kasacji, że "obowiązkiem organu administracyjnego jest informowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie prawa strony, w tym także wskazano stronie właściwego trybu postępowania już po doręczeniu wydanej decyzji". Rzecz w tym, że skarżąca powołując się na pozbawienie prawa do udziału w postępowaniu o pozwolenie na budowę zainicjowała właściwy tryb postępowania, z tym, że nie zachowała terminu do złożenia wniosku o wznowienie. Brak jest jakichkolwiek prób wykazania, że doszło do naruszenia art. 10 K.p.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.