III OSK 5318/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) sędzia del. WSA Maciej Kobak Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Krajowej Administracji Skarbowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1709/20 w sprawie ze skargi S.S. na decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 16 lipca 2020 r., nr DOS1.1125.92.2020.UOC w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służbowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od S.S. na rzecz Szefa Krajowej Administracji Skarbowej kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 marca 2021 r., II SA/Wa 1709/20 oddalił skargę S.S. na decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z 16 lipca 2020 r., nr DOS1.1125.92.2020.UOC, w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służbowego. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 5 listopada 2018 r., I OSK 1044/18 uchylił zaskarżony przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 20 grudnia 2017 r., II SAB/Ke 67/17 wydany w sprawie ze skargi S.S. (dalej: "skarżący") na bezczynność ww. organu w przedmiocie nieprzedstawienia pisemnej propozycji określającej warunki pełnienia służby i zobowiązał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego, w terminie 14 dni od otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami. Decyzją z 13 lutego 2019 r., nr 2601-IZK.111.194.2019, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] (dalej: "organ pierwszej instancji" lub "Dyrektor Izby") stwierdził wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącego z [...] sierpnia 2017 r. wskutek nieotrzymania przez niego pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego Szef Krajowej Administracji Skarbowej (dalej: "organ odwoławczy" lub "Szef KAS") decyzją z 9 kwietnia 2019 r., nr DLK10.1124.32.2019, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Dyrektorowi Izby. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 20 listopada 2019 r., I OSK 1044/18, odmówił Dyrektorowi Izby dokonania wykładni ww. wyroku NSA z 5 listopada 2018 r. Rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji decyzją z 20 grudnia 2019 r., nr 2601-IZK.111.1758.2019, ponownie stwierdził wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącego z upływem 31 sierpnia 2017 r. wskutek nieprzedstawienia mu pisemnej propozycji zatrudnienia lub pełnienia służby. Szef KAS, po rozpoznaniu odwołania skarżącego, decyzją z 5 lutego 2020 r., nr DOS1.1125.24.2020, uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora Izby w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że Dyrektor Izby w zaskarżonej decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy, nie zastosował się do wskazań organu oraz treści art. 153 p.p.s.a. W decyzji brak jest bowiem informacji, z powodu jakich konkretnie przyczyn nie przedłożono skarżącemu propozycji służby/pracy w KAS. Decyzją z 2 kwietnia 2020 r., nr 2601-IZK.111.382.2020 Dyrektor Izby, na podstawie art. 104 k.p.a. w związku z art. 170 ust. 1 pkt 1 oraz z art. 170 ust. 3 i art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948 ze zm., dalej: "p.w. KAS"), po raz kolejny stwierdził wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącego z upływem 31 sierpnia 2017 r. - wskutek nieotrzymania w ww. terminie pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że przebieg dotychczasowej służby skarżącego uniemożliwił organowi złożenia mu propozycji służby, gdyż prowadziłoby to do przekroczenia ustalonego przez Szefa KAS limitu funkcjonariuszy. Ponadto po dokonaniu analizy przebiegu służby skarżącego w kontekście przesłanek wskazanych w art. 165 ust. 7 p.w. KAS, organ stwierdził długotrwałe nieobecności skarżącego w służbie od stycznia 2017 r. do 31 maja 2017 r. - 101 dni zwolnienia lekarskiego, nieobecności w służbie w związku z wykorzystywaniem urlopów zdrowotnych, niższy od wymaganych poziom kompetencji zawodowych oraz wskazaną w kwestionariuszu oceny okresowej dyspozycyjność na poziomie przeciętnym. Reasumując organ pierwszej instancji podniósł, że struktura i alokacja kadrowa w Izbie Administracji Skarbowej w [...] oraz podległych jej jednostkach została ukształtowana w taki sposób, aby zagwarantować najwyższy poziom realizacji zadań i celów Krajowej Administracji Skarbowej przy optymalnym rozmieszczeniu zasobów kadrowych w ramach będącego w dyspozycji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] funduszu płac, posiadanego limitu zatrudnienia funkcjonariuszy wyznaczonego przez Szefa KAS oraz limitu zatrudnienia ogółem. Organ odwoławczy, po rozpoznaniu odwołania skarżącego, decyzją z 16 lipca 2020 r., nr DOS1.1125.92.2020.UOC, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora Izby. Szef KAS zaznaczył, że w uzasadnieniu wydanego w sprawie wyroku z 5 listopada 2018 r. I OSK 1044/18, Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, iż wygaśnięcie stosunku służbowego nie jest niezależne od czyjegokolwiek zachowania, lecz jest przewidzianą w przepisie konsekwencją takiego zachowania. Jest bowiem konsekwencją zachowania organu polegającego na selekcji prowadzonej w oparciu o przepis art. 165 ust. 7 p.w. KAS z zastosowaniem wskazanych w nim kryteriów. Kryteria te są istotne z punktu widzenia przyczyn, dla których nie przedstawiono funkcjonariuszowi propozycji określonej w ostatnio wymienionym przepisie, brak której doprowadził do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego. W przypadku wygaśnięcia stosunku służbowego ze względu na brak propozycji dla funkcjonariusza, o jakiej mowa w art. 165 ust. 7 p.w. KAS, zachodzi podstawa do wydania przez właściwy organ decyzji w przedmiocie wygaśnięcia tego stosunku służbowego. W ocenie organu odwoławczego Dyrektor Izby wydając zaskarżoną decyzję wziął pod uwagę potrzeby organizacyjno-kadrowe podległej jednostki oraz ustalone limity funkcjonariuszy/pracowników mogących pełnić w niej służbę lub wykonywać pracę. Analizując dotychczasową służbę skarżącego Szef KAS zwrócił uwagę, że z kwestionariusza oceny okresowej wynika, że skarżący posiadał niższy poziom kompetencji niż wymagany na jego stanowisku służbowym. Dotyczyło to następujących kompetencji: gotowość do zmian (poziom wymagany 4 - poziom kompetencji stwierdzony - 3), orientacja na klienta (poziom wymagany - 4, poziom stwierdzony - 3), oraz skuteczność komunikacyjna (poziom wymagany - 4, poziom stwierdzony - 3). Bezspornym jest również, że skarżący uzyskał w ocenie okresowej z 12 lipca 2013 r. w pkt 1 dotyczącym oceny spełniania przez funkcjonariusza celnego kryterium dyspozycyjności - niską ocenę 2 punkty (z opinii bezpośredniego przełożonego oraz z oceny kierownika urzędu). Z akt nie wynika zaś, by skarżący kwestionował otrzymane oceny. Możliwe zatem było powołanie się na uzyskaną przez skarżącego ocenę dyspozycyjności w kontekście kryteriów selekcji z art.165 ust. 7 p.w. KAS. Mając powyższe na względzie organ odwoławczy stanął na stanowisku, że Dyrektor Izby, w świetle wytycznych zawartych w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 listopada 2018 r., I OSK 1044/18, dokonał prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie oraz wskazał i uzasadnił powody, dla których nie przedstawił skarżącemu propozycji służby/pracy w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. Argumenty wskazane przez organ pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, znajdują oparcie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym i zdaniem Szefa KAS, odpowiadają przesłankom ustawowym, określonym w art. 165 ust. 7 p.w. KAS. Konkludując Szef KAS uznał, że Dyrektor Izby był uprawniony do podjęcia decyzji o nieprzedłożeniu skarżącemu propozycji służby/pracy z uwagi na konieczność dostosowania stanu kadrowego dotychczasowej Służby Celnej i administracji podatkowej do potrzeb wynikających ze zmian ustrojowych w płaszczyźnie finansów publicznych, nowej struktury organizacyjnej i zadań nałożonych na Krajową Administracje Skarbową. Na powyższą decyzję skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem z 15 marca 2021 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm., dalej "p.p.s.a."), uchylił zaskarżoną decyzję. W ocenie Sądu pierwszej instancji skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy nie wyjaśnił sprawy w jej istotnych aspektach, poprzez ustalenie kluczowych faktów, a następnie ich ocenę w kontekście kryteriów normatywnych przedstawienia propozycji zatrudnienie. Musiałoby to znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia zaskarżonego aktu. Zdaniem Sądu rozpoznając sprawę organ odwoławczy trafnie przywołał treść regulacji normatywnych, jakie mają w niej zastosowanie. Zasadnie też odnotowano znaczenie orzeczenia Sądu, jakie zapadło w tej sprawie (I OSK 1044/18) oraz związanie organów administracji - a także rozpoznającego sprawę Sądu - wyrażoną w nim oceną prawną jak i wskazaniami, co do dalszego postępowania. Jednakże Szef KAS nie uwzględnił właściwie uwarunkowań, wynikających z treści powołanych regulacji normatywnych, z uwzględnieniem wiążących w danym zakresie ocen prawnych. Nie dokonał w następstwie tego stosownie szczegółowych ustaleń faktycznych - istotnych dla właściwego rozstrzygnięcia danej sprawy. Przede wszystkim jednak nie uczynił zadość wymaganiu stosownie wnikliwego rozpoznania sprawy w kontekście zarzutów, sformułowanych przez skarżącego w odwołaniu. WSA w Warszawie zaznaczył, że już na etapie odwołania skarżący kwestionował samą potrzebę redukcji etatów wobec utworzenia nowej jednostki – Izby Administracji Skarbowej w [...]. Konieczność redukcji etatów wskazywały z kolei organy, jako przesłankę potrzeby zwolnienie skarżącego. Ma to w realiach danej sprawy - znaczenie bardzo istotne. Tymczasem odnosząc się do sformułowanych w odwołaniu zarzutów, Szef KAS ograniczył się jedynie do wskazania, że przedstawienie skarżącemu propozycji służby prowadziłoby do przekroczenia "limitu funkcjonariuszy wyznaczonego przez Szefa KAS". Nie przywołano przy tym żadnych szerszych okoliczności, czy dokumentów dotyczących ustaleń, co do danego faktu. W takim sytuacji nie sposób uznać, aby Szef KAS sprawę z danym wykresie stosownie i wnikliwie wyjaśnił. Sąd zaznaczył przy tym, że nie jest właściwy do dokonywania w danym zakresie własnych ustaleń - na przykład w oparciu o akta administracyjne bądź ogólnie dostępne materiały - w tym w sieci teleinformatycznej. Naruszałoby to zasadę rozpoznawania sprawy w dwu instancjach przez organ administracji, a później wyłącznie następczej kontroli legalności wydanego orzeczenia przez sąd administracyjny. Za trafne Sąd pierwszej instancji uznał również zarzuty skargi, gdzie wywodzono, że organ odwoławczy nie odniósł się stosownie wnikliwie do kwestii prowadzenia dalszych naborów do KAS, gdy równocześnie uznano za zasadne zwolnienie skarżącego. Za zasadne – choć jedynie częściowo – zdaniem Sądu, były zarzuty skargi dotyczące nie dość wnikliwego odniesienia się do kryteriów oceny przebiegu służby skarżącego. W ocenie WSA w Warszawie słusznie organ odwoławczy przywołał okoliczność znacznego okresu zwolnienia lekarskiego skarżącego, zaś bezpodstawnie zakwestionował wskazanie przez organ pierwszej instancji na stałe wykorzystywanie urlopów zdrowotnych. Skoro dane zdarzenie (zwolnienie lekarskie) poprzedzało bezpośrednio termin selekcji personelu organ nie było również obowiązany rozważać, czy dane zdarzenie ma charakter powtarzalny. Miałoby to znaczenie, gdyby stanowiło element zestawienia - w ramach obiektywnego porównania cech wielu funkcjonariuszy. W danym zakresie zarzuty skargi są chybione. Zdaniem Sądu organ odwoławczy nie odniósł się jednak do istotnych zarzutów skarżącego, dotyczących jego ocen kwalifikacyjnych. W tym kontekście Sąd wskazał, że powołane przez organ kryteria oceny - jak dyspozycyjność, poziom kwalifikacji itp. - mogą być przydatnym kryterium, jako przesłanka ustalenia, komu nie przedstawić propozycji dalszego zatrudnienia. Nie mniej jednak, jak trafnie podniesiono w skardze, przywoływane oceny pochodziły sprzed kilku lat przed prowadzoną selekcją. Mogły być one przydatne wyłącznie jeżeli - po sformułowaniu oceny - nie prowadzono w tym samym obszarze innych analiz, dotyczących cech danego funkcjonariusza. W tej kwestii Szef KAS nie zajął w ogóle stanowiska. Wobec powyższego zdaniem Sądu nie ustosunkowanie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do wskazanych wcześniej kwestii, stanowi o naruszenie przepisów postępowania - art. 7, 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 wobec art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a. i mogło mieć istotne znaczenie dla wyniku sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy miał uwzględnić ocenę prawną, sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu. Miał także mieć na uwadze dodatkową argumentację skarżącego, zawartą w jego skardze. Na powyższe orzeczenie Szef KAS złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając wyrokowi: I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 i art. 170 ust. 1 i 3 p.w. KAS, albowiem Szef KAS jako organ drugiej instancji, po analizie niespójnego wewnętrznie (sprzecznego) pisemnego uzasadnienia Sądu pierwszej instancji - co ma istotne znaczenie przez pryzmat unormowania z art. 153 p.p.s.a. i związania organów administracji dokonaną przez Sąd wykładnią przepisów na dalszym etapie postępowania administracyjnego - nie ma jasnych wytycznych i granic w zakresie ustalenia związania orzeczeniem Sądu pierwszej instancji, jak też poznania pełnych motywów merytorycznych przyjętego stanowiska (strony 20 - 22 uzasadnienia); 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a. w zw. z art. 165 ust. 7 i art 170 ust. 1 i 3 p.w. KAS (strony 14 i 20 - 21 uzasadnienia), poprzez błędne uznanie przez Sąd na tle stanu faktycznego sprawy oraz przy prawidłowej wykładni ww. przepisów, iż w niniejszej sprawie kasator nie wyjaśnił w swoim rozstrzygnięciu sprawy w jej istotnych aspektach, tj., poprzez: - brak zbadania, czy w ramach IAS w [...] doszło do faktycznej redukcji etatów w ramach reformy KAS z 2017 r. (strony 17-19 uzasadnienia) i ograniczenie się przez organ drugiej instancji jedynie do wskazania za organem pierwszej instancji, że przedstawienie funkcjonariuszowi propozycji służby prowadziłoby do przekroczenia "limitu funkcjonariuszy wyznaczonego przez Szefa KAS". Zdaniem Sądu nie przywołano przy tym żadnych szerszych okoliczności, czy dokumentów dotyczących poczynionych w tym zakresie ustaleń, co do danego faktu, mimo że jest to okoliczność sporna - kwestionowana w skardze (strona 19 pisemnego uzasadnienia); - nie odniesienie się przez organ odwoławczy stosownie wnikliwie do podnoszonej przez skarżącego kwestii prowadzenia dalszych naborów do KAS w ramach Izby Administracji Skarbowej w [...], gdy równocześnie uznano za zasadne zwolnienie skarżącego; - zaakceptowanie, iż przywoływane oceny okresowe skarżącego (z 2013 r.) pochodziły sprzed kilku lat przed prowadzona selekcją. W ocenie Sądu mogą być one przydatne wyłącznie jeżeli - po sformułowaniu oceny - nie prowadzono w tym samym obszarze innych analiz, dotyczących cech danego funkcjonariusza. W kwestii tej - czy przywoływane oceny są najnowszymi dostępnymi - nie zajął w ogóle stanowiska organ odwoławczy (strona 21 pisemnego uzasadnienia); II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez ich niezastosowanie wprost do stanu faktycznego niniejszej sprawy pomimo dokonania stosownych rozważań w tym zakresie, tj. poprzez interpretację i wykładnię przesłanek z art. 165 ust. 7 p.w. KAS na stronach 20-21 pisemnego uzasadnienia (długotrwałe nieobecności skarżącego w pracy oraz co do zasady niższe od oczekiwanych oceny okresowe jako uzasadnione i ważne kryterium braku przedłożenia skarżącemu propozycji dalszej służby), co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 1 i 3 p.w. KAS, poprzez brak wskazania jako podstawy rozstrzygnięcia przedmiotowych przepisów, w sytuacji ewentualnego stwierdzenia naruszenia przez organ drugiej instancji ww. przepisów prawa materialnego. Wobec powyższych zarzutów Szef KAS wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie. Dodatkowo kasator wniósł o zasądzenie od skarżącego kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ odwoławczy przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach. Na wstępie zasadnym jest wyjaśnienie, że "[p]rzekształcenia aparatu administracji publicznej realizującego zadania z zakresu szeroko rozumianego bezpieczeństwa w sposób oczywisty pociągają za sobą konsekwencje w sferze stosunku zatrudnienia, bez względu na to, czy ma ono charakter pracowniczy i podlega reżimowi prawa pracy (stosunki pracy), czy też regulowane jest przepisami prawa administracyjnego (stosunki służbowe). Dokonywane w aparacie administracji zamiany nie sprowadzają się jedynie do przedefiniowania zadań i celów, nowego określenia struktury organizacyjnej, zasad finansowania czy nowego określenia relacji koordynacji i nadzoru zachodzących pomiędzy organem kierującym określonym podmiotem a innymi organami władzy publicznej, ale również – do likwidowania jednej struktury i powołania w jej miejsce nowej. W konsekwencji przed ustawodawcą pojawia się wyzwanie sprowadzające się do rozstrzygnięcia losów stosunków zatrudnienia nawiązanych przez instytucję realizującą określone zadania i powołania w jej miejsce innej struktury. Teoretycznie można wyobrazić sobie kilka modeli normatywnych. Pierwszy z nich sprowadza się do zniesienia wszystkich stosunków zatrudnienia i wyposażenia nowej struktury w pełną swobodę kształtowania własnej sytuacji kadrowej. W przeciwstawnym modelu nowa struktura wchodzi w miejsce stosunków zatrudnienia instytucji, której jest następcą prawnym, co jest równoznaczne z przejęciem ogółu zatrudnionych. Wreszcie trzecie rozwiązanie, będące w istocie rozwiązaniem hybrydowym, zakłada przejęcie zatrudnionych, ale jedynie na okres przejściowy, w trakcie którego dochodzi do dopasowania struktury zatrudnienia do potrzeb nowej jednostki, wynikających z jej zadań i struktury organizacyjnej" (por. P. Szustakiewicz i M. Wieczorek, "Sposób rozwiązania stosunku służbowego w formacjach mundurowych w związku z ich reorganizacją lub likwidacją- zagadnienia konstytucyjne", Ius Novum 2024, vol. 18, nr 2, s. 135-148). Podobne przekształcenia, jak w przypadku administracji skarbowej, dokonywały się już we wcześniejszym ustawodawstwie. Jako przykład podać można likwidację Urzędu Ochrony Państwa i powołaniu w jego miejsce Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu na mocy ustawy z dnia 24 maja 2002 r. (Dz.U. 2002 nr 74 poz. 676 ze zm.), czy też zastąpienie Biura Ochrony Rządu - Służbą Ochrony Państwa. Z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Służbie Ochrony Państwa (Dz.U. 2018 poz. 138 ze zm.), formacja ta (SOP) przejęła zadania realizowane uprzednio przez Biuro Ochrony Rządu – ich istotą jest ochrona osób i obiektów. Likwidacja Biura Ochrony Rządu i powołanie w jego miejsce Służby Ochrony Państwa, analogicznie jak miało to miejsce w przypadku zastąpienia UOP przez ABW i AW, wymagały rozstrzygnięcia w sferze stosunków służbowych funkcjonariuszy pełniących służbę w BOR (szerzej na ten temat w przywołanym artykule P. Szustakiewicza i M. Wieczorka, Sposób rozwiązania stosunku..., Ius Novum 2024, vol. 18, nr 2). Zmiany w służbie celnej podyktowane były, jak stwierdza preambuła do ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej: "troską o bezpieczeństwo finansowe Rzeczypospolitej Polskiej oraz potrzebą ochrony bezpieczeństwa obszaru celnego Unii Europejskiej". Przeprowadzenie tak szeroko zakrojonej reformy wymagało przede wszystkim wskazania skutków prawnych przeobrażeń strukturalnych realizowanych w obrębie administracji celnej w sferze stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych. I tak, w art. 165 ust. 3-4 p.w. KAS ustawodawca przewidział, że funkcjonariusze utrzymują swój status zatrudnienia jako funkcjonariusze Służby Celno-Skarbowej. Przy czym, w trybie określonym w art. 170 p.w. KAS, przewidziana została możliwość wygaszenia stosunków służbowych funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy o KAS. Wspomniane wygaszenie stanowiło jednak rezultat odmiennych sytuacji. Pierwsza z nich dotyczyła niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji określającej warunki pełnienia służby w zakreślonym ustawą terminie (art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w. KAS). Ten sam skutek odnosił brak akceptacji przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej nowych warunków pełnienia służby (art. 170 ust. 1 pkt 2 p.w. KAS), a niezłożenie w ogóle oświadczenia w tej materii traktowany był jako odmowa przyjęcia propozycji. W przypadku braku otrzymania w terminie do 31 maja 2017 r. (art. 165 ust. 7 p.w. KAS) pisemnej propozycji nowych warunków pełnienia służby lub zatrudnienia, stosunek ten wygasał z 31 sierpnia 2017 r. (art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w. KAS), natomiast stosunki służbowe funkcjonariuszy, którzy nie przyjęli nowych warunków pełnienia służby, wygasały po upływie trzech miesięcy, licząc od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym złożono oświadczenia o odmowie przyjęcia propozycji, ale nie później niż 31 sierpnia 2017 r. (art. 170 ust. 1 pkt 2 p.w. KAS). Niezależnie jednak, czy wygaszenie stosunku służbowego było konsekwencją braku przedstawienia propozycji nowych warunków pełnienia służby lub zatrudnienia, bądź też było wynikiem nieprzyjęcia propozycji, traktowano je jako zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 p.w. KAS). Również i w uchwale poszerzonego składu izby NSA z 1 lipca 2019 r., I OPS 1/19 powyższe zagadnienie zostało poddane analizie, a stanowisko tam zaprezentowane podziela Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym skargę. Podobnie zresztą jak i stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 11 stycznia 2019 r., I OSK 2316/18, z którego wynika, że wygaśnięcie stosunku służbowego, o którym mowa w przepisie art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w. KAS, jest skutkiem prawnym przewidzianym przez ustawodawcę. Skutki prawne stanowią następstwa okoliczności, określanych mianem "faktów prawnych", czyli okoliczności rodzących skutki prawne. Jedną z kategorii takich faktów prawnych są zdarzenia, do których tradycyjnie zalicza się m.in. upływ czasu. Należy jednak podkreślić, że zdarzenia jako fakty prawne to okoliczności niezależne od zachowania się podmiotów prawa (por. J. Nowacki, Z. Tobor, Wstęp do prawoznawstwa, Warszawa 2016, s. 46). Odmiennymi od zdarzeń faktami prawnymi są zachowania, czyli okoliczności zależne od postawy podmiotów. Powstaje w związku z tym kwestia, czy ze względu na wskazane w art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w. KAS daty, można przyjąć, że ustawodawca połączył skutek wygaśnięcia ze zdarzeniem pod postacią upływu czasu. Odpowiedź na to pytanie jest negatywna. We wskazanym przypadku to nie upływ kalendarzowego terminu powoduje określony skutek, lecz brak przedstawienia przez organ propozycji. Wygaśnięcie stosunku służbowego nie jest więc niezależne od czyjegokolwiek zachowania, lecz wręcz przeciwnie jest przewidzianą w przepisie konsekwencją takiego zachowania. Jest to zatem konsekwencja zachowania organu polegającego na selekcji prowadzonej w oparciu o art. 165 ust. 7 p.w. KAS, z zastosowaniem wskazanych w nim kryteriów. Prawidłowo zatem organ stwierdził wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącego z 31 sierpnia 2017 r. na mocy wydanej decyzji, albowiem skorzystał z przysługującej mu kompetencji poprzez nieprzedstawienie skarżącemu propozycji służby, a decyzja ta z mocy prawa traktowana jest jak zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 p.w. KAS). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy podkreślenia wymaga, że przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie nakładają m.in. na Dyrektorów Izb Administracji Skarbowej obowiązku przedstawienia wszystkim dotychczasowym funkcjonariuszom służby celnej propozycji nowych warunków pełnienia służby lub zatrudnienia, a dają jedynie taką możliwość. Co jednak istotne, decyzja dotycząca złożenia pisemnej propozycji nowych warunków pełnienia służby musiała opierać się na kryteriach takich, jak posiadane przez funkcjonariusza kwalifikacje, dotychczasowy przebieg służby oraz miejsce zamieszkania. Realizacja powyższych kryteriów pozostaje w bezpośrednim powiązaniu z potrzebami kadrowymi i zabezpieczeniem właściwego funkcjonowania powstałej Krajowej Administracji Skarbowej oraz realizacją powierzonych jej zadań, na co słusznie zwróciły uwagę organy wydające w sprawie decyzje. Przepis art. 165 ust. 7 p.w. KAS stanowi, że kierownicy jednostek organizacyjnych składają "pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania". Kluczowa z punktu widzenia niniejszej sprawy jest przesłanka odnosząca się do dotychczasowej pracy i służby funkcjonariusza, która może swym zakresem obejmować również ocenę indywidualnych cech danej osoby. Wymaga się przy tym wskazania obiektywnych kryteriów i reguł, które możliwe są do późniejszej oceny w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a które legły u podstaw nieprzedstawienia funkcjonariuszowi propozycji pełnienia służby, w związku z jego indywidualną sytuacją. Na organie wydającym decyzję o wygaśnięciu stosunku służbowego ciąży zatem obowiązek racjonalnego wyjaśnienia przyczyn nieprzedłożenia funkcjonariuszowi propozycji pełnienia służby w nowych warunkach, obejmujący obiektywne kryteria, którymi się kierował, umożliwiające późniejszą weryfikację jego stanowiska. W konsekwencji decyzje wydawane w tego typu sprawach wymagają szczególnie precyzyjnego i jasnego wyjaśnienia motywów ich wydania o określonej treści, zawierając przekonywującą argumentację, która uzasadniałaby i wyjaśniała stanowisko organu. Jest to niezwykle istotna kwestia, albowiem przepis art. 165 ust. 7 p.w. KAS w swej treści zawiera nieostre kryteria jakimi winien kierować się organ przy podejmowaniu decyzji o przedstawieniu bądź nie propozycji warunków pełnienia służby lub zatrudnienia, pozostawiając tym samym znaczny luz decyzyjny. Sprowadza się to do tego, że kontrola takiego aktu administracyjnego obejmuje nie tylko prawidłowość ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz przesłanek określonych art. 165 ust. 7 p.w. KAS, ale także cały proces wydania decyzji, w którego zakres wchodzi spełnienie przez organ wymogów proceduralnych, czy też wszechstronność oceny materiału dowodowego. Wymaga tego już choćby zasada równości, niedyskryminacji czy przejrzystości procedur. Dlatego też uzasadniając swoją decyzję organ w uzasadnieniu powinien wykazać, że przed podjęciem procesu decyzyjnego za przedstawieniem funkcjonariuszowi propozycji pełnienia służby lub też odmową przedstawienia takiej propozycji w sposób szczególnie wnikliwy dokonał indywidualnej oceny wszystkich wymienionych wyżej czynników. Uwzględnienie powyższego pozwalało na uznanie, że organy obu instancji w wystarczający sposób – wbrew przekonaniu Sądu pierwszej instancji - uzasadniły przyczyny nieprzedstawienia skarżącemu propozycji służby w związku z jej dotychczasowym przebiegiem, który cechował się nadmierną absencją. Sąd pierwszej instancji przyjął, że absencja w pracy, niezależnie od jej powodów, może być wyznacznikiem osób, którym nie przedstawiono propozycji dalszego pełnienia służby. Taka sytuacja powoduje bowiem, że funkcjonariusz nie realizuje powierzonych mu zadań, co z oczywistych względów nie leży w interesie służby. Prowadzi to do dezorganizacji służby i ma wpływ na efektywność wykonywania zadań. Wytykając, że organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów skarżącego dotyczących oceny jego kwalifikacji, Sąd nie wyjaśnił, dlaczego przyznana przez Sąd absencja funkcjonariusza w służbie nie mogła stanowić wystarczającej przyczyny nieprzedstawienia skarżącemu stosownej propozycji. Zgodzić się należy ze skarżącym kasacyjnie organem, że z art. 165 ust. 7 p.w. KAS nie wynika gradacja, jaka jest minimalna liczba przyczyn/przesłanek, jakie musi przedstawić organ uzasadniając w ramach decyzji brak przedłożenia danej osobie propozycji służby. Przyjąć należy, że może to być nawet jedna okoliczność (przesłanka), o ile jest należycie uzasadniona i mieści się w granicach uznania administracyjnego. Ale jednocześnie zauważyć trzeba, że organ odwoławczy przeprowadził jednak ocenę przebiegu służby skarżącego także w innych aspektach. I wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji przywołane oceny nie pochodził z odległego okresu, lecz z roku 2013 i 2015. Nie można oczekiwać, jak się wydaje spodziewać tego Sąd pierwszej instancji, że organ będzie poddawał analizie tylko najnowsze oceny, w tym dyspozycyjności i kompetencji, skoro w przepisie art. 165 ust. 7 p.w. KAS jako kryterium wskazano "przebieg służby" i "kwalifikacje zawodowe". Nieuprawnione jest przy tym oczekiwanie, że przez taką analizę rozumieć należy drobiazgową ocenę wszystkich elementów przebiegu pracy zawodowej. Z kwestionariusza oceny okresowej z 2015 r. wynika, że skarżący posiadał niższy poziom kompetencji niż wymagany na jego stanowisku. W 2013 r. z kryterium dyspozycyjności otrzymał 2 punkty, a dyspozycyjność poniżej oczekiwań została wykazana także w 2017 r. poprzez absencje w służbie. Nie jest zatem zasadne stanowisko Sądu, że organ nie zbadał wnikliwie sprawy, naruszając tym samym art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. Argumentacja organu w sposób jednoznaczny wskazuje przesłanki, jakimi kierował się organ rozstrzygając o sytuacji prawnej skarżącego. Organy administracji skarbowej, podejmując kontrolowane w sprawie decyzje, oparły swoje rozstrzygnięcia na analizie przebiegu służby funkcjonariusza, jego kwalifikacjach i dyspozycyjności, a więc na kryteriach określonych w art. 165 ust. 7 p.w. KAS. Nie było obowiązkiem organu poddanie ocenie wszystkich faktów i zdarzeń, jakie miały miejsce w trakcie służby skarżącego, ale przede wszystkim wyeksponowanie tych okoliczności, które doprowadziły do decyzji o nieprzedstawieniu funkcjonariuszowi żadnej propozycji. Nie można podzielić także stanowiska Sądu pierwszej instancji o potrzebie dowodowego wykazania przez orzekające w sprawie organy zaistnienia konieczności redukcji etatów. Jest ono całkowicie nieuprawnione, zważywszy zwłaszcza, że nie jest rolą sądu administracyjnego badanie zasadności i przebiegu przeprowadzenia reformy jednostek organizacyjnych administracji skarbowo-celnej, której kształt nadał ustawodawca. Immamentną cechą tej reformy było ukształtowanie nowej struktury organizacyjnej jednostek KAS i przypisania w związku z tym określonym jednostkom organizacyjnym danej liczby etatów, w tym etatów przewidzianych dla funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, wynikających z nałożonych na nich zadań. To Szef Krajowej Administracji Skarbowej określił limit funkcjonariuszy dla poszczególnych Izb Administracji Skarbowej. Co więcej, także organ odwoławczy nie był uprawniony do weryfikacji, w ramach rozpoznawania przedmiotowej sprawy, struktury organizacyjnej nadanej Izbie Administracji Skarbowej w [...]. To zaś prowadzi do wniosku o związaniu organu niewykonalnymi, w ramach rozpoznawania indywidualnej sprawy administracyjnej, wskazaniami co do dalszego postępowania zgodnie z art. 153 p.p.s.a. Dodatkowo zauważyć trzeba, że konieczność dokonania redukcji etatów nie została wskazana przez ustawodawcę jako wymóg z art. 165 ust. 7 p.w. KAS. Z przepisu tego, jak i z art. 170 ust. 1 i 3 p.w. KAS wynika zaś, że nie każda osoba dotychczas zatrudniona/pełniąca służbę mogła być zatrudniona w ramach Krajowej Administracji Skarbowej. Podobnie prezentuje się kwestia dotycząca prowadzenia naborów do służby, jeszcze zanim zakończony został proces transformacji nowo powstałej Krajowej Administracji Skarbowej. Sąd pierwszej instancji nie kwestionuje możliwości, a nawet zasadniczo potrzeby przeprowadzenia takich naborów, ale jednocześnie stoi na stanowisku, że organ taką potrzebę powinien wykazać na datę zwalniania skarżącego ze służby. Wskazać zatem należy, że decydujące zdanie w tej materii pozostawione zostało kierownikom odpowiednich jednostek, których celem jest zapewnienie właściwego funkcjonowania podległej jednostki, gwarantujące realizację powierzonych zadań. Nie może być zatem poddana ocenie Sądu prowadzona przez kierowników jednostek wchodzących w skład KAS polityka kadrowa, a wyłącznie indywidualny przypadek w ramach badania legalności zaskarżonej decyzji o zwolnieniu ze służby. Powyższe prowadzi do wniosku o zasadności pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, tj. art. 141 § 4 i art. 153 p.p.s.a. oraz art. 165 ust. 7 i art. 170 ust. 1 i 3 p.w. KAS. Uchylając zaskarżony wyrok i uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną w sprawie skargę (art. 188 p.p.s.a.) uznając, że w zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji szczegółowo wyjaśniono, dlaczego skarżącemu nie przedstawiono propozycji służby ani zatrudnienia. Zawarte w nich motywy należy uznać za przekonujące, a także za wypełniające wskazania co do dalszego postępowania sformułowane we wcześniejszym wyroku NSA. Argumentacja organu w sposób jednoznaczny wskazuje przesłanki, jakimi kierował się organ rozstrzygając o sytuacji prawnej skarżącego. Organy administracji skarbowej, podejmując kontrolowane w sprawie decyzje, oparły swoje rozstrzygnięcia na analizie przebiegu służby funkcjonariusza, jego kwalifikacjach i dyspozycyjności, a więc kryteriów określonych w art. 165 ust. 7 p.w. KAS. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok w całości i oddalił skargę. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono zgodnie z art. 203 pkt 2 tej ustawy.