II GSK 1385/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Czarnik po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku [A.] Sp. z o.o. w W. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi kasacyjnej [A.] Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lutego 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 2371/20 w sprawie ze skargi [A.] Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA, sąd pierwszej instancji) wyrokiem z 3 grudnia 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 1708/20 oddalił skargę [A.] Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: SKO, Kolegium) z [...] czerwca 2020 r. w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. [A.] Sp. z o.o. w W. (dalej: Spółka, skarżąca) zaskarżyła powyższy wyrok w całości domagając się w skardze kasacyjnej jego zmiany w całości i uchylenia decyzji organów obu instancji, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a w każdym przypadku zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Jednocześnie skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Pismem z 11 października 2021 r. Spółka zmieniła oświadczenie co do rozpoznania sprawy na rozprawie i wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym oraz o przeprowadzenie wskazanego dowodu uzupełniającego z dokumentu. Jednocześnie, powołując się na art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej cyt. jako: p.p.s.a.), Spółka wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Kolegium w całości, z uwagi na zaistnienie nowych okoliczności w sprawie, a także niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków wynikające z nałożenia na skarżącą kary pieniężnej w sytuacji, gdy łączna wysokość kar pieniężnych wymierzonych Spółce w sprawach zajęcia pasa drogowego wyniosła 3 028 919,92 zł, zaś ich egzekucja spowoduje poważny uszczerbek dla skarżącej. Na potwierdzenie tych okoliczności Spółka wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z: oświadczenia pełnomocnika o ilości prowadzonych postępowań i wysokości wymierzonych kar; oświadczenia Prokurentów skarżącej o sytuacji finansowej spółki; sprawozdania finansowego skarżącej za 2020 r.; przykładowego aneksu do umowy zawartego przez skarżącą z uwagi na pandemię COVID-19; komunikatu Izby Gospodarczej Reklamy Zewnętrznej w sprawie sytuacji na rynku reklamy zewnętrznej w 2020 r. W uzasadnieniu wniosku skarżąca podała, że od czasu złożenia w rozpoznawanej sprawie (na etapie postępowania przed sądem pierwszej instancji) poprzedniego wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, wystąpiły nowe okoliczności rzutujące negatywnie na sytuację finansową skarżącej, co potwierdzają złożone przy aktualnym wniosku dokumenty. Spółka podkreśliła, że rok 2020 przyniósł nową rzeczywistość dla przedsiębiorców działających na rynku reklamy zewnętrznej. Panująca pandemia COVID-19 spowodowała dramatyczne spadki przychodów całej branży reklamowej, a w szczególności na rynku reklamy zewnętrznej, który najdotkliwiej odczuł wprowadzone ograniczenia. W tym zakresie skarżąca wskazała, że według wyliczeń Izby Gospodarczej Reklamy Zewnętrznej, przychody reklamy OOH zmniejszyły się w 2020 r. o blisko 40%, a w samym tylko drugim kwartale ubiegłego roku spadły o ponad 71%. Sytuacja ta nie uległa zmianie również w 2021 r. Skarżąca zaznaczyła przy tym, że branża Out of Home – OOH nie została objęta żadną pomocą sektorową, a Spółka w ramach własnych możliwości i potencjału starała się utrzymać zatrudnienie na poziomie sprzed pandemii oraz podjęła działania zmierzające do ograniczenia strat. Wybuch pandemii COVID-19 oraz wprowadzone restrykcje wpłynęły na zdecydowane pogorszenie sytuacji ekonomicznej skarżącej. Przychody netto ze sprzedaży w 2020 r. spadły o 37,5% w porównaniu do roku 2019. W konsekwencji Spółka zamknęła rok z ponad 10-tysięczną stratą netto. Dla skarżącej największe problemy wygenerowało zamknięcie sklepów wielkopowierzchniowych, bowiem głównym przedmiotem jej działalności są galerie handlowe, a ich zamknięcie spowodowało gigantyczne straty, wymuszając podejmowanie niestandardowych działań mających na celu ograniczenie strat. W tym celu Spółka zwróciła się do wszystkich kontrahentów o zawarcie aneksów do wiążących ją umów w celu obniżenia czynszów. Podjęcie tak zdecydowanych działań umożliwiło jej osiągnięcie głównego z zakładanych celów, tj. zachowanie zatrudnienia na poziomie 64 osób. W ocenie skarżącej, jej sytuacja finansowa pozostaje jednak bardzo zła, co pogłębia się z każdym miesiącem i kolejnym postępowaniem wszczynanym przez organ pierwszej instancji wiążącym się z płaceniem kar nałożonych w wyniku nieprawomocnych decyzji. Obecnie przed organami obu instancji toczy się kilkaset postępowań w przedmiocie rzekomego zajęcia pasa drogowego przez nośniki należące do Spółki. Wykonanie kolejnej nieprawomocnej decyzji będzie miało bardzo niekorzystny wpływ na sytuację finansową Spółki poprzez ograniczenie jej płynności finansowej, co w konsekwencji spowoduje powstanie znacznej szkody w jej majątku. Strona wskazała , że przeznaczenie tak znacznej części obrotów na uiszczenie kar pieniężnych znacząco wpływa na możliwość prowadzenia działalności gospodarczej. gdyż pozbawia Spółkę środków umożliwiających rozwój przedsiębiorstwa, w tym pozycji rynkowej i bazy klientów. Zachwianie płynności finansowej Spółki spowoduje ograniczenie skali prowadzonej działalności, a to przełoży się na utratę wizerunku lidera rynku reklamy zewnętrznej, na którą pracowała przez wiele lat. Zdaniem skarżącej, niniejszy wniosek, który odnosi się formalnie do zaskarżonej w tym postępowaniu decyzji administracyjnej, powinien być jednak rozpoznawany przy uwzględnieniu szerszego kontekstu i faktu prowadzenia przez organy obu instancji wielu postępowań dotyczących analogicznego stanu faktycznego. Reasumując skarżąca podniosła, że konieczność zapłaty niezasadnych, w jej ocenie, kar pieniężnych spowoduje dalsze zachwianie jej stabilności finansowej, choć obecnie trudno w kontekście finansów Spółki mówić o jakiejkolwiek stabilności. Późniejsze wyegzekwowanie niezasadnie wpłaconych kwot nie będzie stanowiło pełnego wynagrodzenia powstałych szkód majątkowych. Wykonanie decyzji będzie miało tak dalece idący wpływ na sytuację ekonomiczną skarżącej, że najprawdopodobniej zagrozi możliwości kontynuowania jej działalności. Kolegium nie zajęło stanowiska w sprawie złożonego wniosku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy zauważyć, że po oddaleniu skargi, skarżący, który wniósł skargę kasacyjną, może wystąpić z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji do Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 kwietnia 2007 r., sygn. akt I GPS 1/07, ONSAiWSA z 2007 r., nr 4, poz. 77). Należy też przypomnieć, że postanowieniem z 11 września 2020 r. WSA w Warszawie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji wskazując, że skarżąca nie uprawdopodobniła, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Na to postanowienie Spółka nie wniosła zażalenia. W piśmie z 11 października 2021 r. skarżąca ponownie wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Istotą instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu jest możliwość skorzystania przez adresata decyzji z tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłoby dla niego wywołać wykonanie takiej decyzji, zanim zostanie ona zbadana przez sąd administracyjny pod kątem jej legalności (np. postanowienie NSA z 14 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1651/19; to i kolejne cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest jednak wyjątkiem od zasady wykonywania decyzji ostatecznych. Z tego powodu przesłanki uprawniające do jego zastosowania muszą być interpretowane ściśle. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. przesłankami wstrzymania zaskarżonego aktu są niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W tym przepisie chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot wyegzekwowanego świadczenia albo przez przywrócenie pierwotnego stanu rzeczy. Natomiast trudne do odwrócenia skutki mogą być zarówno prawne, jak i faktyczne. Rodzaj i zakres wystąpienia tych skutków musi być oceniony na podstawie obowiązującego prawa oraz sytuacji faktycznej, w jakiej znalazła się strona obciążona obowiązkami określonymi w objętej wnioskiem decyzji (por. postanowienie NSA z 17 lipca 2008 r., sygn. akt II GZ 139/08, LEX nr 493849). W niniejszej sprawie wniosek o wstrzymanie wykonania dotyczył decyzji SKO w Warszawie w przedmiocie wymierzenia skarżącej kary pieniężnej w wysokości 2109 zł za zajęcie pasa drogowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Spółka nie przedstawiła bowiem dokumentów uprawdopodobniających stanowisko zawarte we wniosku, a zwłaszcza obrazujących jej aktualną i rzeczywistą kondycję finansową. NSA stwierdza, iż wobec przedłożonych wraz z wnioskiem dokumentów, nie był w stanie ocenić, czy wykonanie zaskarżonej decyzji może prowadzić do wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. A zgodnie z utrwalonym orzecznictwem brak wykazania należycie uprawdopodobnionych okoliczności przemawiających za spełnieniem ustawowych przesłanek do zastosowania ochrony tymczasowej stoi na przeszkodzie pozytywnemu rozpatrzeniu złożonego wniosku. Załączone do wniosku o wstrzymanie dokumenty w postaci: sprawozdania finansowego za 2020 r., z którego wynika strata na poziomie 10 230 zł, oświadczenia pełnomocnika Spółki o prowadzonych aktualnie postępowaniach, oświadczenia prokurentów Spółki o wpływie toczących się postępowań na sytuację finansową podmiotu oraz Komunikatu Izby Gospodarczej Reklamy Zewnętrznej w sprawie sytuacji na rynku branży reklamy zewnętrznej w 2020 r., a także powołana w uzasadnieniu wniosku argumentacja dotycząca wpływu pandemii COVID-19 nie mogły zostać uznane za uprawdopodabniające wystąpienie w stosunku do Spółki przesłanek ustawowych wstrzymania wykonania decyzji. W ocenie NSA, w związku z niewykazaniem okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a., złożony wniosek nie mógł zostać uwzględniony. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wykazanie straty z działalności gospodarczej w konkretnym roku nie stanowi wystarczającej przesłanki do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Strata powstaje bowiem wskutek uzyskania nadwyżki kosztów nad przychodem i nie stanowi automatycznie o braku środków finansowych, wobec czego powstanie w jednym roku rozliczeniowym straty nie oznacza jeszcze utraty płynności finansowej. Skarżąca, ograniczając się jedynie do twierdzeń o charakterze ogólnym, nie wykazała, że w jej obecnej sytuacji finansowej zachodzą podstawy do zastosowania ochrony tymczasowej. Należy również zaznaczyć, że wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji nie może być oparty na przekonaniu strony o wysokim prawdopodobieństwie uchylenia zaskarżonej decyzji, a zatem o jej wadliwości. Okoliczność taką również podnoszono w rozpatrywanym wniosku, podkreślając w nim niezasadność nakładania przez organ pierwszej instancji kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego. NSA podkreśla, że w toku postępowania wpadkowego dotyczącego rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, nie dokonuje się kontroli legalności decyzji, o wstrzymanie której wnosi strona, tylko bada się złożony wniosek pod kątem wystąpienia przesłanek zastosowania ochrony tymczasowej zawartych w treści art. 61 § 3 p.p.s.a. Pokreślić raz jeszcze należy, że subiektywne przeświadczenie wnioskodawcy jakoby skarżone orzeczenie było merytorycznie niesłuszne i naruszało prawo, nawet z powołaniem się na wyroki sądów pierwszej instancji uchylające podobne decyzje w przedmiocie nałożenia na Spółkę kary za zajęcie pasa drogowego nie stanowi przesłanki do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu na tej podstawie. Powoływanie się na tę okoliczność na etapie postępowania wpadkowego poprzedzającego merytoryczne rozpoznanie wniesionej w tej sprawie skargi kasacyjnej, nie może być przesądzające i nie ma żadnego wpływu na ocenę złożonego wniosku. Skarżąca podniosła również okoliczność trwania pandemii wirusa SARS-CoV-2 oraz jej wpływu na prowadzenie działalności gospodarczej w branży reklamowej OOH. Strona w sposób ogólny wskazała na obniżenie, wskutek wystąpienia stanu pandemii, swoich dotychczasowych dochodów. Ograniczyła się jednak do stwierdzenia, że nastąpiło ogólne pogorszenie sytuacji w branży reklamowej i w konsekwencji pogorszenie jej sytuacji finansowej, na skutek czynników zewnętrznych wywołanych epidemią. Należy podkreślić, że wskazywana okoliczność dotycząca znacznego obniżenia dochodów, bez należytego jej uwiarygodnienia, nie może sama w sobie być uznana za podstawę do udzielenia ochrony tymczasowej przez sąd administracyjny. Brak jakichkolwiek dokumentów źródłowych, które potwierdzałyby pogorszenie sytuacji ekonomicznej w okresie wnoszenia analizowanego żądania, uniemożliwił sądowi zbadanie wpływu stanu epidemii na aktualną zdolność finansową wnioskującej Spółki i jej możliwości płatnicze. Nadto, stwierdzić należy, że epidemia spowodowała powszechne trudności w prowadzeniu działalności gospodarczej, które objęły swym zasięgiem cały kraj i znaczną część przedsiębiorców. W ocenie NSA, samo powoływanie się na okoliczność pogorszenia się sytuacji w danej branży, bez przełożenia tych faktów na rzeczywistą zdolność finansową, jako sytuację uzasadniającą wstrzymanie wykonania decyzji, jest daleko niewystarczające, w szczególności wówczas, gdy wnioskodawca nie przedstawił żadnych danych, ani też dokumentów, pozwalających zobrazować jego płynność finansową w okresie przed pandemią, jak i aktualnie w czasie jej trwania. W ocenie NSA, złożony wniosek, choć obszerny w swej treści, był ogólny i w żadnej mierze nie obrazował rzeczywistej zdolności płatniczej i możliwości finansowych skarżącej. Aby zbadać, czy rzeczywiście egzekucja nałożonej kary pieniężnej może wyrządzić skarżącej znaczną szkodę lub spowodować trudne do odwrócenia skutki, konieczne jest odniesienie wysokości wymaganej należności do jej aktualnej sytuacji materialnej. Bez porównania tych dwu wartości (wysokości wymaganego zobowiązania i majątku, jakim dysponuje Spółka) nie jest możliwe zweryfikowanie twierdzenia, że w jej przypadku zapłata tej kary wywoła straty materialne, które w sposób szczególnie ujemny wpłyną na prowadzenie działalności gospodarczej przez podmiot. NSA stwierdza również, że wielość obciążeń finansowych, na które powoływała się skarżąca we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, na skutek zapadających wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych uchylających skarżone przez Spółkę decyzje, jest na bieżąco redukowana. Okoliczność ta uniemożliwia odniesienie się do rzeczywistej wielkości wszystkich ciążących na Spółce zobowiązań finansowych, tym bardziej, że w przypadku uchylenia decyzji, uiszczona należność podlega zwrotowi. Nie można zatem na tej podstawie wywodzić, że wielość nałożonych na skarżącą kar, które – co należy podkreślić – podlegają weryfikacji w toku prowadzonych postępowań sądowoadministracyjnych, w sposób jednoznaczny świadczy o niebezpieczeństwie wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków z powodu konieczności ich uiszczenia. Mając powyższe na uwadze NSA, działając na podstawie art. 61 § 3 w związku z art. 193 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.