II SA/Bd 1269/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 maja 2023 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę. UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...] Starosta T. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla T. P., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] T. P. ul. [...],[...] B., obejmujące budowę dwóch budynków handlowo-usługowych (bud A: pow. zabudowy [...]), wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz pylonem reklamowym, do realizacji na działkach nr geod. [...] i w części na działkach nr geod. [...] w miejscowości Ł., ul. [...], obręb [...], gmina Ł.. W odwołaniu od powyższej decyzji K. S. (dalej jako: "skarżąca") wniosła o jej uchylenie. Podniosła, że powinna zostać dopuszczona do udziału w przedmiotowym postępowaniu. Jak wyjaśniła, jest właścicielką nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w [...], znajdującej się bezpośrednio przy planowanym nowym skrzyżowaniu. Przebudowa istniejącego skrzyżowania i powstanie zupełnie nowego skrzyżowania z sygnalizacją świetlną, na którym będzie się odbywał ruch bezpośrednio obok posesji skarżącej spowoduje istotnie i bezspornie zwiększoną emisję spalin i hałasu. Ponadto inwestycja ta uniemożliwi skarżącej wyjazd z posesji w lewo, w stronę centrum [...]. Skarżąca wywiodła, że z uwagi na zaledwie 5,5 metrową odległość jej domu od planowanej inwestycji oraz sąsiedztwo obu działek, inwestycja spowoduje m.in. ograniczenia w zabudowie jej domu w zakresie odległości od granicy z działką sąsiednią, w jakiej można usytuować budynek gospodarczy lub garaż (§12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie), a także w jakiej może być położony budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi (§ 13 ust. 1 pkt 1 a i b rozporządzenia). Ograniczenia te dotyczą również: usytuowania miejsc do gromadzenia odpadów stałych (§ 23 ust. 1-4 rozporządzenia), studni dostarczającej wodę (§ 31 rozporządzenia), pokryw i wylotów wentylacji ze zbiorników bezodpływowych na nieczystości stałe (§ 36). Decyzją z dnia [...] listopada 2021 r. , nr [...] Wojewoda [...] umorzył postępowanie odwoławcze. Decyzja ta została następnie uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia [...] kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 9/22, z uwagi na brak prawidłowego uzasadnienia rozstrzygnięcia. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2022 r., nr [...], po ponownym rozpoznaniu odwołania K. S., umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że wbrew twierdzeniom skarżącej działka należąca do skarżącej nie znajduje się w odległości 5,5 m od planowanej inwestycji, bowiem działki inwestycyjne i działkę należącą do skarżącej rozdziela droga wojewódzka. Wojewoda zwrócił uwagę, że projektowany nowy zjazd z ulicy [...] do planowanej inwestycji nie jest objęty skarżoną decyzją, lecz odrębnym opracowaniem. Dlatego, zdaniem organu, zarzuty skarżącej odnoszące się do powstania nowego skrzyżowania bezpośrednio przy jej nieruchomości oraz jego wpływu na nieruchomość skarżącej są chybione. Budowa skrzyżowania nie będąca przedmiotem zaskarżonej decyzji Starosty nie może podlegać ocenie organu odwoławczego w niniejszym postępowaniu. Odnosząc się do zarzutów naruszenia § 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, Wojewoda wskazał, że przepis ten jest wyjątkiem od podstawowych warunków usytuowania budynków na działce, odnoszącym się do zabudowy jednorodzinnej i zagrodowej, a nieruchomość skarżącej, jako nie objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nie może zostać uznana za teren zabudowy jednorodzinnej lub zagrodowej. Również zarzut naruszenia § 13 ust. 1 pkt 1 a i b rozporządzenia był w ocenie Wojewody chybiony. Jak bowiem zwrócił uwagę organ odwoławczy, w projekcie budowlanym, w części opisowej na s. 3 zawarta jest informacja dotycząca § 13 rozporządzenia, o tym że "obiekty nie są obiektami przesłanianymi ani przesłaniającymi budynki przeznaczone na pobyt ludzi w stosunku do obiektów zlokalizowanych w najbliższej odległości z uwagi na to, iż między ramionami kąta 60 stopni, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany w osi okien pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości większej niż określona wysokość przesłaniania". Powyższe wynika z faktu, że oba projektowane obiektu, o stosunkowo niskiej wysokości, tj. 6,61 m oraz 6,55 m znajdują się w odległości powyżej 50 m od granicy działki skarżącej. W odniesieniu do zarzutu naruszenia § 23 ust. 1 -4 rozporządzenia organ odwoławczy wskazał, że miejsca gromadzenia odpadów stałych zaprojektowano w części działki inwestycyjnej nr [...], która w ogóle nie graniczy z nieruchomością skarżącej. Najbliżej położone miejsce gromadzenia odpadów stałych, usytuowane ok. 85 m od granicy działki skarżącej, nie wprowadza żadnego ograniczenia w jej zabudowie. W ocenie organu niezasadny był również zarzut naruszenia § 31 rozporządzenia, gdyż planowana inwestycja w żaden sposób nie wpłynie na ewentualną możliwość budowy studni na terenie nieruchomości odwołującej. Za nietrafny Wojewoda uznał również zarzut naruszenia § 36 rozporządzenia dotyczący odległości od pokryw i wylotów wentylacji ze zbiorników bezodpływowych na nieczystości stałe. Organ odwoławczy zwrócił bowiem uwagę, że w pasie drogowym ul W. zlokalizowana jest siec wodociągowa a teren jest objęty siecią kanalizacji sanitarnej, do której istnieje obowiązek przyłączenia nieruchomości. W ocenie Wojewody przedmiotowa inwestycja, ze względu na jej odległość od działki skarżącej nie będzie miała wpływu na kwestie ewentualnej przebudowy lub nadbudowy domu jednorodzinnego przez skarżącą lub wybudowania nowego obiektu czy budynku. Organ odwoławczy wskazał, że zarówno przepisy powołane przez skarżącą jak i inne przepisy odrębne w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego nie wprowadzają związanych z projektowanymi obiektami budowlanymi ograniczeń w zabudowie nieruchomości skarżącej. W konsekwencji powyższego, zdaniem Wojewody, skarżącej nie przysługuje przymiot strony postepowania zakończonego decyzją Starosty [...]. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższa decyzję skarżąca zarzuciła organom, że nie przeprowadziły żadnej symulacji, wizji lokalnej i nie powołały rzeczoznawcy w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Nie podjęto żądnych działań mających na celu realizację wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 20 kwietnia 2022 r., o sygn. II SA/Bd 9/22. Nie uwzględniono podstawowych potrzeb mieszkańców najbliżej położonych nieruchomości. Skarżąca podniosła, że przebudowa skrzyżowania z sygnalizacją świetlną zainstalowaną w niewielkiej odległości od wyjazdu z jej nieruchomości uniemożliwia jej bezpieczne wydostanie z posesji w stronę DK 91. Takie ograniczenie swobodnej komunikacji prowadzi zaś do utraty wartości nieruchomości skarżącej. Skarżąca dodała, że zamierzała rozpocząć działalność gospodarcza na należącej do siebie nieruchomości, jednakże utrudniony wyjazd z posesji może zniechęcić klientów. Ponadto, skarżąca wywiodła, że skumulowany został ruch przy posesji należącej do skarżącej, a w związku z tym zwiększona emisja drgań, spalin i hałasu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowa argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy na to, że niniejsza sprawa była już przedmiotem kontroli dokonywanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, który wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 9/22 uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2021 r. o umorzeniu postępowania odwoławczego. Jak wynika z uzasadnienia omawianego wyroku, Sąd stwierdził, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., nie wynika bowiem z niego jakie przepisy zostały uwzględnione przez organ odwoławczy, których analiza doprowadziła organ do wniosku o braku podstaw do przyznania skarżącej statusu strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Jak wskazał Sąd, ustalając czy skarżącej przysługuje przymiot strony w postępowaniu, organ winien zbadań wszelkie okoliczności sprawy, z uwzględnieniem przepisów odrębnych o jakich mowa w art. 3 pkt 20 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W myśl art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis ten w sposób wyczerpujący wyznacza zakres związania oceną i wskazaniami sformułowanymi w prawomocnym wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Wobec powyższego, organ II Instancji, jak i tut. Sąd z obowiązany był do respektowania wytycznych zawartych w tym wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewoda [...], stwierdził podstawy do zastosowania w sprawie przepisu art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2351 ze zm.; dalej: "k.p.a.") i umorzenia postępowania odwoławczego. Przesłanką do wydania powyższego rozstrzygnięcia przez organ II instancji było uznanie, że skarżącej nie przysługiwał status strony w postępowaniu prowadzonym przez Starostę [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dwóch budynków handlowo-usługowych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz pylonem reklamowym. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że przesłanki przyznania jednostce statusu strony wyznacza co do zasady art. 28 k.p.a., który stanowi, że stroną w sprawie jest każdy, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jednakże w postępowaniu dotyczącym decyzji o pozwoleniu na budowę interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, który jako przepis szczególny względem art. 28 k.p.a. ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu należy przy tym rozumieć, zgodnie z przepisem art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Do przepisów odrębnych w rozumieniu powołanego wyżej art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego należą m.in. przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225), Skarżąca wywodząc swój interes prawny w byciu stronę postępowania dotyczącego udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę dwóch budynków handlowo-usługowych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz pylonem reklamowym, w tym do zaskarżeniu decyzji organu I instancji, skoncentrowała się na uciążliwościach i ograniczeniach w użytkowaniu nieruchomości wynikających z przebudowy skrzyżowania znajdującego się przy nieruchomości należącej do skarżącej (utrudniony wyjazd z nieruchomości, wzmożony hałas w związku z zatrzymywaniem się pojazdów przed sygnalizacją świetlną) Zwrócić należy w związku z tym uwagę, że wspomniana przebudowa skrzyżowania, związana z zaprojektowaniem nowego zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] na działki [...] ora [...] w [...], nie jest objęta decyzją Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. od której odwołanie wnosiła skarżąca. Jak wynika z zatwierdzonego przez Starostę projektu budowlanego, opracowanie to obejmowało następujące obiekty: - budynek handlowo-usługowy A, - budynek handlowo-usługowy B, - pylon reklamowy o wys. 12 m, - wiatę na wózki sklepowe, - urządzenia związane z obiektem: tj. budowa zewnętrznej instalacji wodociągowej, budowa zewnętrznej instalacji kanalizacji sanitarnej, budowa zewnętrznej instalacji kanalizacji deszczowej, budowa zewnętrznej instalacji elektroenergetycznej, budowa zewnętrznej instalacji gazowej, - budowa wewnętrznej komunikacji pieszej i kołowej (place manewrowo-postojowe), budowa parkingów; - wyposażenie techniczne budynku tj. wewnętrzną instalację wodno-kanalizacyjną, instalację ogrzewania, wentylacji, gazową; wewnętrzną instalację elektryczną i teletechniczną. W projekcie budowlanym wskazano wprost, że w ramach inwestycji według odrębnego opracowania projektuje się m.in. budowę zjazdy z ul. [...] oraz istniejącego zjazdu do nieruchomości. Wskazać należy zatem, że budowa nowego zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] (pociągająca za sobą obowiązek przebudowy drogi wojewódzkiej w tym wprowadzenie sygnalizacji świetlnej) jest niewątpliwie ściśle związana z przedmiotową inwestycją, ale była przedmiotem odrębnego postępowania, zakończonego decyzją Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w B. z dnia [...].03.2021 r., [...] o wyrażeniu zgody na lokalizacje projektowanego zjazdu z drogi publicznej. Wojewoda, ustalając czy skarżącej przysługuje przymiot strony w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę dwóch budynków handlowo-usługowych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz pylonem reklamowym, nie był zatem uprawniony do brania pod uwagę oddziaływania na działkę skarżącej przedsięwzięcia objętego odrębną decyzją – pozwoleniem na lokalizację zjazdu z drogi wojewódzkiej. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji Wojewoda dokonał analizy oddziaływania inwestycji zatwierdzonej decyzją Starosty na nieruchomość skarżącej z uwzględnieniem przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (cyt. wyżej). W szczególności organ szeroko odniósł się do wskazywanych przez skarżącą ograniczeń w zakresie zastosowania przepisu §12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia (dot. możliwość sytuowanie budynku gospodarczego lub garażu bezpośrednio przy granicy działki); § 13 ust. 1 pkt 1 a i b rozporządzenia (zapewnienie naturalnego oświetlenia pomieszczeń z przeznaczeniem na pobyt ludzi); § 23 ust. 1-4 rozporządzenia (dot. usytuowania miejsc do gromadzenia odpadów stałych), § 31 rozporządzenia (dot. usytuowania studni) oraz § 36 (odległość urządzeń sanitarno-gospodarczych). Wojewoda uwzględnił w tym zakresie takie okoliczności faktyczne jak znaczna odległość nieruchomości należącej do skarżącej od nieruchomości inwestycyjnej, wysokość projektowanych budynków, brak obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obszarze obejmującym działkę skarżącej, istniejąca sieć wodociągowa i gminna sieć kanalizacji sanitarnej. Z niebudzących wątpliwości ustaleń organu odwoławczego wynika, że zarówno przepisy powołane przez skarżącą w odwołaniu jak i inne przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839) nie wprowadzają związanych z projektowanymi obiektami budowlanymi ograniczeń w zabudowie nieruchomości. Podkreślić należy w tym miejscu, że w świetle znowelizowanej definicja obszaru oddziaływania obiektu (po nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw) ograniczenia w zagospodarowaniu terenu inne niż będące tylko ograniczeniami w zabudowie, nie są obecnie objęte treścią znowelizowanych przepisów. Wśród ograniczeń w zagospodarowaniu terenu, które nie mieszczą się w znowelizowanej definicji obszaru oddziaływania obiektu, można zatem wyróżnić: zintensyfikowanie ruchu, oddziaływania będące immisjami, takie jak hałas, pył czy uciążliwości zapachowe. W związku z powyższym zarzuty skarżącej dotyczące zwiększonej immisji pośrednich, nie są wystarczające do stwierdzenia jej interesu prawnego. Również argumenty skarżącej dotyczące spadku wartości należącej do niej nieruchomości, a także ewentualnych problemów w prowadzeniu przyszłej działalności gospodarczej nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Interesu prawnego nie można utożsamiać z interesem ekonomicznym. Interes prawny musi mieć bowiem charakter obiektywny i swoje oparcie w przepisach prawa materialnego. Wahania wartości nieruchomości w związku z planowaną inwestycją czy inne ekonomiczne uciążliwości w świetle Prawa budowlanego nie warunkują udzielenia pozwolenia na budowę i nie mogą być uznane za ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości. W świetle powyższego, w ocenie Sądu, Wojewoda zasadnie uznał, że skarżąca nie posiada przymiotu strony w sprawie, albowiem stanowiące jej własność nieruchomości nie znajdują się w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, jest trafna. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 259), orzekł jak w sentencji.