IV SAB/Wr 425/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk, Sędziowie: Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca), Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 maja 2024 r. sprawy ze skargi A. V. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wydania karty pobytu I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności w sprawie, a bezczynność ta nie ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do załatwienia sprawy; III. oddala dalej idącą skargę; IV. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 10 czerwca 2020 r. A. V. (dalej: wnioskodawca, strona, skarżący) wystąpił do Wojewody Pomorskiego z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Zawiadomieniem z dnia 14 grudnia 2020 r. Wojewoda Pomorski, działając na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, dalej: k.p.a.), przekazał wniosek strony, zgodnie z właściwością, do Wojewody Dolnośląskiego. Zawiadomienie to wpłynęło do tego ostatniego organu w dniu 21 grudnia 2020 r. Decyzją z dnia 19 grudnia 2022 r. Wojewoda Dolnośląski (dalej: Wojewoda, organ) udzielił wnioskodawcy zezwolenia na pobyt czasowy i pracę z terminem ważności do 19 grudnia 2024 r. W dniu 27 grudnia 2022 r. strona uiściła opłatę (w kwocie 50 zł) za wydanie karty pobytu, o czym poinformowała organ w dniu 30 grudnia 2022 r. Pismem z dnia 5 czerwca 2023 r. strona wniosła ponaglenie na działanie Wojewody w sprawie o wydanie karty pobytu. W treści ponaglenia podniesiono, że decyzję z dni 9 grudnia 2022 r. o udzieleniu pozwolenia na pobyt czasowy i pracę wnioskodawca otrzymał w dniu 22 grudnia 2022 r. Pomimo upływu kilku miesięcy od tej daty organ nie wydał stronie karty pobytu. Pismem z dnia 11 lipca 2023 r. (z odnotowanym wpływem do organu w dniu 13 lipca 2023 r.) strona wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Wojewody w wydaniu karty pobytu na podstawie decyzji z dnia 19 grudnia 2022 r. w treści skargi strona podniosła, że zgodnie z załączoną do tek decyzji informacją, czas oczekiwania na kartę pobyt wynosi 2 miesiące. Strona w lutym 2023 r. dokonała wszystkich czynności niezbędnych do wydania jej karty pobytu. W dniu 5 czerwca 2023 r. wniosła ponaglenie. Organ do dnia wniesienia skargi nie dokonał czynności wymaganej przepisami prawa. Zarzucając naruszenie art. 35 § 3 i art. 36 § 1 k.p.a. strona wniosła o: - stwierdzenie bezczynności Wojewody w sprawie; - stwierdzenie, że bezczynność tego organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; - zobowiązanie Wojewody do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; - przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 4.000 zł; - zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. W ramach przedstawionej w tym piśmie procesowym argumentacji organ wskazał, że skarga na bezczynność Wojewody w wydaniu kartu pobytu wpłynęła do organu w dniu 13 lipca 2023 r. W dniu 25 lipca 2023 r. karta pobytu została zlecona do personalizacji. Obecnie, karta oczekuje na odbiór przez zainteresowanego. Organ zaznaczył, że nie ma wpływu na to, kiedy strona stawi się w urzędzie po odbiór wspomnianej karty. Wskazał, że w dniu 13 września 2023 r. wysłano do strony powiadomienie z wyznaczonym terminem odbioru dokumentu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona bowiem Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności w sprawie wydania karty pobytu. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 (...) (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W tym przypadku przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działania w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Nie ulega wątpliwości, że wydanie karty pobytu stanowi czynność, o której mowa w powołanym przepisie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2022 r. sygn. akt II OSK 654/22 i z dnia 15 grudnia 2022 r. sygn. akt II OSK 933/22, orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA). Podstawę procesową działania organów administracji publicznej w tej sprawie regulują przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej k.p.a). Oceniając zatem zaistniałe w sprawie okoliczności należy wskazać na art. 12 k.p.a. opisujący zasadę szybkości postępowania organów administracji, mają one działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Rozwinięciem tej zasady są dalsze zapisy regulujące terminy załatwienia sprawy. W art. 35 k.p.a. ustawodawca wskazał m.in., że sprawy winny być załatwiane bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od wszczęcia postępowania, a sprawy szczególnie skomplikowane - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Z tego okresu ustawodawca wyłączył terminy przewidziane w przepisach dla dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania, trwania mediacji, opóźnień leżący po stronie wnioskodawcy lub niezależne od organu administracji. Dalsze zapisy ustawy definiują pojęcie bezczynności. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynność ma miejsce w sytuacji, kiedy "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność)". Bezczynność organu administracji występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podejmuje żadnych czynności lub wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub też nie podejmuje przewidzianej prawem czynności. Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Powołane przepisy jednoznacznie wskazują zasady prawne, ramy czasowe i procedurę rozpoznawania wniosku strony lub podejmowania czynności procesowych. Nie ma tu miejsca na jakiekolwiek uznanie, ocena dochowania terminu jest uwarunkowana okolicznościami podanymi w powołanych przepisach, z uwzględnieniem art. 35 § 5 k.p.a. Przy ocenie bezczynności należy wziąć pod uwagę charakter sprawy, jej złożoność wymagającą zebrania licznych dowodów oraz postawę strony w prowadzonym postępowaniu. Tezy te mają uzasadnienie w orzecznictwie sądów administracyjnych por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: we Wrocławiu z dnia 3 lutego 2016 r. sygn. akt II SAB/Wr 69/15; z dnia 11 maja 2016 r. sygn. akt II SAB/Wr 7/16; w Kielcach z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Ke 57/16 (wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). Jak wynika z treści art. 240 pkt 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2023 r., poz. 519 ze zm., dalej ustawa o cudzoziemcach), kartę pobytu wydaje się cudzoziemcowi, któremu udzielono m.in. zezwolenia na pobyt czasowy. Przepis nie precyzuje terminu, w jakim karta powinna zostać wydana. Zastosowanie winien zatem znaleźć przepis art. 35 k.p.a. Zgodnie z art. 235 ustawy o cudzoziemcach dokumenty, o których mowa w art. 226 (m.in. kartę pobytu), wydaje się lub wymienia po uiszczeniu opłaty. Zatem prawną przesłanką wydania karty jest wyłącznie jej opłacenie. Jak wynika z akt sprawy, w dniu 19 grudnia 2022 r. Wojewoda wydał decyzję udzielającą stronie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę z terminem ważności do dnia 19 grudnia 2024 r. Strona skarżąca uiściła opłatę za kartę pobytu w dniu 27 grudnia 2022 r. W dniu 21 lutego 2023 r. organ otrzymał podpisane oświadczenie dotyczące powierzenia cudzoziemcowi pracy, do przedłożenia którego to dokumentu strona została zobowiązana w wezwaniu z dnia 19 grudnia 2022 r., wyznaczającym stronie termin 60 dni na dokonanie tej czynności, liczony od dnia doręczenia decyzji. Jak wynika z odpowiedzi na skargę, kartę zlecono do personalizacji w dniu 25 lipca 2023 r., zaś w dniu 13 września 2023 r. stronę powiadomiono o możliwości jej odbioru. Zatem od dnia wniesienia przez stronę opłaty do dnia wydruku karty oraz przedłożenia oświadczenia podmiotu powierzającego wykonywanie pracy, na dzień wniesienia skargi strona oczekiwała na wydanie karty pobytu około 5 miesięcy. Niewątpliwe organ przekroczył terminy zastrzeżone w przepisach na dokonanie ww. czynności, co uzasadnia zarzut bezczynności. Ich wystąpienie mogłyby wykluczać jedynie okoliczności niezależne od organu administracji, powołane w art. 35 § 5 k.p.a. W tym kontekście konieczne jest odniesienie się do argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę wskazującej – zdaniem organu administracji publicznej - na takie fakty. W tym zakresie powołano się na ogromny wpływ wniosków i problemy kadrowe. Odnosząc te fakty do zapisów art. 35 § 5 k.p.a. w opinii Sądu nie sposób uznać, aby przyczyny te mieściły się w zakresie włączeń wskazanych przez ustawodawcę. Problemy kadrowe i napływ wniosków w istotnej liczbie zależne są wyłącznie od sposobu działania instytucji publicznej, co nie odnosi się absolutnie do pracowników tej instytucji, wykonujących powierzone im obowiązki w miarę sił i środków. Instytucja ta winna podejmować kroki zmierzające do usunięcia problemów i zwiększenia obsady stanowisk urzędniczych, jak i podjęcia środków zaradczych wobec wzrastającego wpływu spraw. Zwłaszcza, że okoliczności te są niezmienne od kilku lat. Niewątpliwie konsekwencje tych zaniechań nie mogą obarczać wnioskodawców. Z tych względów Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie wydania karty pobytu i na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł o tym w pkt I sentencji wyroku. Jednocześnie mając na uwadze zapisy art. 149 § 1 pkt 1a p.p.s.a. Sąd jest obowiązany do oceny, czy stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, dostępne w CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, k.p.a. Komentarz, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13 i z 11 marca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15, wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA). W ocenie Sądu, bezczynność organu liczona do dnia wniesienia skargi jakkolwiek niewątpliwie nastąpiła, to jednak naruszenie prawa w tym zakresie nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Sąd miał tu na względzie zarówno kwestię czasowej bierności organu w sprawie, jak i fakt znaczącego wpływu do organu administracji wniosków składanych przez cudzoziemców. Uwzględnił również, że decyzja z dnia 19 grudnia 2022 r. została wydana w oparciu o szczególną podstawę prawną, przewidzianą w art. 8 ustawy nowelizującej. W celu przyspieszenia postępowań w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, wszczętych przed dniem 1 stycznia 2021 r. i niezakończonych decyzją ostateczną do 29 stycznia 2022 r., ustawodawca istotnie ograniczył zakres badanych przesłanek warunkujących pozytywne załatwienie podania. W skrócenie, zasadą jest w takim przypadku wydanie decyzji pozytywnej, chyba że uwzględnieniu podania sprzeciwiały się względy bezpieczeństwa lub porządku publicznego lub wnioskodawca złożył wniosek w okresie nielegalnego pobytu, względnie zachodziły przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania (zob. art. 8 ust. 1, 3 i 4 ustawy nowelizującej). Decyzja wydana w tym szczególnym trybie ma jednak charakter warunkowy, albowiem trwałe nabycie prawa z tej decyzji zostało uzależnione m. in. od złożenia, w terminie 60 dni od dnia doręczenia decyzji o udzieleniu zezwolenia, oświadczenia podmiotu powierzającego wykonywanie pracy na formularzu według wzoru określonego w przepisach wydanych na podstawie art. 9 ust. 23 (zob. art. 9 ust. 1 pkt 3 ustawy nowelizującej). Niewykonanie tego obowiązku przez cudzoziemca skutkuje tym, że decyzja pobytowa wygasa z mocy prawa (art. 9 ust. 10 ustawy nowelizującej). Jak wynika z akt sprawy i o czym była już mowa, oświadczenie dotyczące powierzenia cudzoziemcowi pracy, o którym mowa w art. 9 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 91) wpłynęło do Wojewody w dniu 21 lutego 2022 r., przy czym nie przekroczono tu terminu 60 dni od doręczenia decyzji. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. Z uwagi na załatwienie sprawy przez zawiadomienie - już po złożeniu skargi –o gotowości do wydania karty pobytu Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu administracji do dokonania tej czynności, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku). Zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Sąd w punkcie III sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a oddalił żądanie skargi w zakresie przyznania sumy pieniężnej. Decyzja Sądu w tym zakresie warunkowana była charakterem stwierdzonej bezczynności, która, w ocenie Sądu, nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (punkt IV sentencji wyroku).