II OSK 572/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 18 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 979/21 w sprawie ze skargi M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 25 czerwca 2021 r. nr SKO.4150.1164.2021 w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 18 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 979/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 25 czerwca 2021 r. nr SKO.4150.1164.2021 w przedmiocie warunków zabudowy. M. D. zaskarżył powyższy wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. naruszenie prawa materialnego: 1) art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przesłanki określone w tych przepisach nie zostały przez skarżącego spełnione, co spowodowało utrzymanie w mocy decyzji Wójta Gminy B. nr 92/2021 z dnia 20.04.2021 r. o odmowie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji: legalizacja samowoli budowlanej dla istniejącej zabudowy - budynku rekreacji indywidualnej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr ..., obręb P., gmina B. oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 25.06.2021 r. znak:SKO.4150.1164.2021, czyli bez przeprowadzenia dokładnej weryfikacji analizy urbanistycznej, w której wzięto pod uwagę "formalną" zabudowę, a nie określającą faktyczną funkcję oraz cechy zabudowy i zagospodarowania, które istnieją na danym terenie, co stanowiło analizowanie przedmiotu sprawy w oderwaniu od stanu faktycznego w terenie, w którym występuje zabudowa rekreacyjna, czyli faktycznie tożsama z funkcją zabudowy wnioskowaną przez skarżącego jako letniskowa, 2) art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) i § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: Rozporządzenie z 26 sierpnia 2003 r.), przez sprzeczne z tymi przepisami określenie granic obszaru analizowanego dla działki nr ..., co spowodowało, że w obszarze tym nie znalazły się działki o nr: ..., ... i ... zabudowane legalnie budynkami spełniającymi faktycznie funkcję pensjonatów, czyli funkcję rekreacyjną, a więc zabudowę o kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu występującego na działce nr ..., a nie stanowiącymi formalnie zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym, II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi, pomimo, że skarga była uzasadniona, bowiem organ II instancji naruszył przepisy art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 §1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało naruszeniem wskazanych powyżej przepisów prawa materialnego. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd Wojewódzki zasadnie orzekł o oddaleniu skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 25 czerwca 2021 r., którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy B. z 20 kwietnia 2021 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla budynku rekreacji indywidualnej (dz. ew. nr ...) na potrzeby legalizacji samowoli budowlanej. W pierwszej kolejności wskazać należy na bezzasadność zarzutów kwestionujących ocenę Sądu Wojewódzkiego dotyczącą sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej, służącej ustaleniu funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania wyznaczonego terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., stosownie do §3 ust. 1 Rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. Przede wszystkim Sąd Wojewódzki prawidłowo przyjął, że w rozpatrywanej sprawie brak było przesłanek do rozszerzenia obszaru analizowanego, ponad odległość wynikającą z regulacji §3 ust. 2 Rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., a więc odległość odpowiadającą trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd trafnie zauważył, że nawet wyznaczenie obszaru analizy według wskazanej przez skarżącego odległości 72 m nie wpłynęłoby na zasadnicze ustalenie, zgodnie z którym brak jest na danym terenie legalnej zabudowy, która mogłaby stanowić wyznacznik dla ustalenia warunków zabudowy. Zgodzić się należało z Sądem, że w sprawie nie wystąpiły takie szczególne okoliczności, które pozwoliłyby na rozszerzenie obszaru analizowanego, tak aby objął on swoim zakresem nieruchomości oznaczone jako działki ..., ... i ... zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi i budynkiem gospodarczym, czy też dalsze nieruchomości z zabudową rekreacyjną (dz. ew. nr 89, 23/4). Niewątpliwie w sprawie istotne znaczenie miała okoliczność, że działka skarżącego, zabudowana budynkiem rekreacji indywidualnej, położona jest w kompleksie działek, na których istnieją budynki o zbliżonym charakterze (letniskowe, wypoczynkowe), jednak wybudowane nielegalnie. W konsekwencji uprawnione było stanowisko organów obu instancji, że brak jakiejkolwiek legalnej zabudowy w analizowanym obszarze uniemożliwiał określenie wymagań dla nowej zabudowy, stosownie do wymogów wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Odnosząc się do pism procesowych skarżącego z 1 października 2024 r. i 25 listopada 2024 r. stwierdzić należy, że powołany w nich wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 4 lipca 2024 r. II SA/Sz 295/24 nie może świadczyć o słuszności zarzutów kasacyjnych. Z wymienionego wyroku wynika, że kontrolowane w tej sprawie decyzje odnosiły się do budynków rekreacji indywidualnej na działkach nr ..., ... i ..., a więc położonych w bezpośrednim sąsiedztwie z legalnie zabudowanymi nieruchomościami oznaczonymi ewidencyjnie numerami ..., ..., ..., podczas gdy działka skarżącego jest znacznie oddalona od tej legalnej zabudowy (dz. nr ..., ..., ...). Ponadto trzeba również zauważyć, że skarżący nie przedłożył żadnych dokumentów świadczących o istnieniu legalnej zabudowy na działce numer ..., położonej w pobliżu jego nieruchomości. Tymczasem nie sposób pominąć tego, że w szeregu wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego przesądzona została niedopuszczalność ustalenia warunków zabudowy dla wybudowanych samowolnie budynków rekreacyjnych położonych w sąsiedztwie działki nr ..., będącej przedmiotem niniejszej sprawy (por. wyroki NSA z dnia 19 kwietnia 2023 r. II OSK 1296/20, 9 maja 2023 r. II OSK 1329/20, 9 maja 2023 r. II OSK 1330/20, 14 czerwca 2023 r. II OSK 2117/20, 15 czerwca 2023 r. II OSK 2119/20, 15 czerwca 2023 r. II OSK 2146/20, 27 czerwca 2023 r. II OSK 2313/20). Zdaniem Składu orzekającego należało przychylić się do wyrażonego w wymienionych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądu, że fakt usytuowania przedmiotowego budynku wśród obiektów wzniesionych w warunkach samowoli budowlanej nie dawał podstaw do poszerzenia obszaru analizowanego, gdy jednocześnie za takim poszerzeniem nie przemawiały wymogi ładu przestrzennego (zob. ww. wyrok II OSK 1296/20). W rozpoznawanej sprawie autor analizy wykazał w sposób przekonujący, że przedmiotowy budynek rekreacyjny odbiega charakterem (funkcją) od zabudowy na działkach nr ..., ..., ..., natomiast podobna zabudowa rekreacyjna znajduje się w znacznej odległości i na działkach zlokalizowanych w odrębnej przestrzeni urbanistycznej. Trafnie zatem przyjął organ odwoławczy, że skoro istniejąca legalnie na innych działkach zabudowa letniskowa nie ma związku urbanistycznego z lokalizacją nieruchomości skarżącego, natomiast w obszarze analizowanym brak jest legalnej zabudowy, to nie było możliwe określenie wymagań dla przedmiotowego obiektu w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W takim stanie sprawy uprawnione było wnioskowanie Kolegium, że w rozpatrywanym przypadku nie został spełniony wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., związany z ustanowioną w tym przepisie zasadą dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Zasadnie zaakcentował organ odwoławczy, że znajdujące się w sąsiedztwie nielegalne obiekty budowlane nie mogły stanowić podstawy do ustalenia warunków zabudowy przedmiotowej nieruchomości. W przywołanych wyżej wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego także podkreślono, że ugruntowane jest w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym budynki, których dotyczą wnioski o warunki zabudowy, muszą nawiązywać do obiektów wzniesionych legalnie (zob. wyrok II OSK 2313/20). Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze trafnie w uzasadnieniu wydanej decyzji powołało się na utrwalone w orzecznictwie stanowisko akcentujące, że powiększenie obszaru analizy nie może być dokonywane wyłącznie w celu umożliwienia realizacji lub legalizacji inwestycji objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy (zob. ww. wyroki II OSK 2117/20, II OSK 2146/20 i powołane tam dalsze orzeczenia NSA). W takim stanie przedmiotowej sprawy nie mogło mieć znaczenia to, że w orzecznictwie przyjmuje się pewne ogólne założenie, iż zabudowa rekreacji indywidualnej nie pozostaje, co do zasady, w kolizji z zabudową mieszkalną. Zastrzega się bowiem jednocześnie, że ostateczny wynik co do tego, czy planowana zabudowa rekreacji indywidualnej będzie stanowić kontynuację funkcji istniejącej zabudowy mieszkalnej (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), zależy od realiów danej sprawy i wyników analizy urbanistycznej (zob. ww. wyroki NSA II OSK 2313/20, II OSK 1296/20). Skoro w niniejszej sprawie legalna zabudowa mieszkaniowa zlokalizowana była poza prawidłowo wyznaczonym obszarem analizowanym, to brak było przesłanek aby uwzględnić ją przy badaniu zasady dobrego sąsiedztwa, ustanowionej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wobec powyższego, niezasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej, w których podniesiono naruszenie przez Sąd Wojewódzki art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz §3 ust. 2 Rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. Jako chybiony uznać należało także zarzut kasacyjny odnoszący się do art. 151 p.p.s.a. w zw. z przepisami art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Przeprowadzone bowiem postępowanie wyjaśniające w niniejszej sprawie odpowiadało wymogom ustanowionym w wymienionych przepisach. Prawidłowo zebrany i oceniony materiał dowodowy pozwolił organom na ustalenie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Zasadnie Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę w uzasadnieniu wyroku, że stanowisko organów zostało oparte na analizie urbanistyczno-architektonicznej opracowanej w przewidzianej przez prawodawcę formie i przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia (art. 5 u.p.z.p.). W konsekwencji brak było podstaw do stwierdzenia przez Sąd Wojewódzki uchybień proceduralnych, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. ----------------------- 6