I OSK 210/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 października 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 614/18 w sprawie ze skargi D. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 11 października 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 614/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z [...] lipca 2018 r., nr [...], w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy, oddalił skargę. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Prezydent Miasta G. decyzją z [...] maja 2018 r. zatrzymał D. L. prawo jazdy na okres 3 miesięcy, od [...] kwietnia 2018 r. do [...] lipca 2018 r. oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Odwołanie od tej decyzji złożył D. L. Decyzją z [...] lipca 2018 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, że Naczelnik Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Miejskiej Policji w G. zawiadomił Prezydenta Miasta G. o zatrzymaniu dokumentu prawa jazdy należącego do D. L. w związku z kierowaniem pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczalną o 51 km/h na obszarze zabudowanym. W piśmie tym podano, że [...] kwietnia 2018 r. D. L. kierował samochodem osobowym marki [...], popełniając czyn, o którym mowa w art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, wobec czego zatrzymano dokument prawa jazdy oraz skierowano sprawę do Sądu Rejonowego w G. Organ odwoławczy wyjaśnił, że na skutek zawiadomienia właściwego organu starosta zobowiązany jest do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. Organ ten nie jest uprawniony do weryfikowania przypisanego kierowcy wykroczenia pod względem merytorycznym. Podstawą wydania decyzji jest informacja podmiotu, który ujawnił popełnienie naruszenia, o przekroczeniu przez kierującego dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. D. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższą decyzję, wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku skargę oddalił. Sąd wojewódzki stwierdził, że ustawa z dnia 11 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2017 r., poz. 978 ze zm., dalej jako "ustawa") stanowi, w art. 102 ust. 1 pkt 4, że starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy, w przypadku gdy kierujący pojazdem przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Zgodnie z art. 102 ust. 1aa ustawy przepisu tego nie stosuje się, jeżeli kierujący pojazdem dopuścił się naruszenia, o którym mowa w tym przepisie, działając w celu uchylenia bezpośredniego niebezpieczeństwa grożącego dobru chronionemu prawem, jeżeli niebezpieczeństwa tego nie można było uniknąć inaczej, a poświęcone dobro w postaci bezpieczeństwa na drodze przedstawiało wartość niższą od dobra ratowanego. Z kolei na podstawie art. 102 ust. 1c ustawy starosta wydaje decyzję, o której mowa w ust.1 pkt 4, na okres 3 miesięcy, nadając jej rygor natychmiastowej wykonalności oraz zobowiązując kierującego do zwrotu prawa jazdy, jeżeli dokument ten nie został zatrzymany w trybie art. 135 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym. W niniejszej sprawie, jak podkreślił Sąd, szczególną uwagę należy zwrócić na art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015, poz. 541 ze zm.), który stanowi (w brzmieniu na dzień wydania decyzji), że podstawą wydania decyzji, o której mowa w art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami jest informacja, o której mowa w pkt 1. Z przepisu tego wynika też, że informacja taka jest podstawą wydania ww. decyzji do dnia wskazanego w komunikacie, który minister właściwy do spraw informatyzacji ogłasza w swoim dzienniku urzędowym oraz na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej. Takiego komunikatu przed wydaniem zaskarżonej decyzji ani w dniu jej wydania nie ogłoszono. Podmiot, który ujawnił popełnienie naruszenia, o którym mowa w art. 135 ust. 1 pkt 1a ustawy Prawo o ruchu drogowym, niezwłocznie powiadamia o tym starostę właściwego ze względu na miejsce zamieszkania kierującego pojazdem. Naruszenie, o którym mowa w art. 135 ust. 1 pkt 1a ww. ustawy dotyczy kierowania pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczalną o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Sąd wojewódzki wskazał, że z treści powyższych przepisów wynika w sposób niewątpliwy, że podstawą wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy jest jedynie informacja uzyskana od podmiotu, który ujawnił kierowanie pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczalną o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym – uzyskanie takiej informacji obliguje organ do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. W konsekwencji, organ wydający decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy nie prowadzi własnych ustaleń dotyczących faktu rażącego przekroczenia prędkości, ponieważ jest to domena postępowania wykroczeniowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł D. L., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. na podstawie wyrażonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. na naruszeniu prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 541 z późn. zm.) oraz art. 7, 8, 10 § 2, 76 § 2 i § 3, 77 ust. 1 i art. 78 ust. 1 oraz art. 80 k.p.a. przez błędne uznanie, że organ administracyjny rozpoznający sprawę o zatrzymanie prawo jazdy opiera decyzję wyłącznie na informacji przekazanej mu na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a ustawy Prawo o ruchu drogowym i nie prowadzi w tym zakresie własnych ustaleń w sprawie, w szczególności nie korzysta ze środków dowodowych oferowanych przez stronę; 2. na podstawie wyrażonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. na naruszeniu prawa materialnego art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2017 r. poz. 978) przez: a. jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że podstawą do wydania decyzji jest jedynie informacja Policji, co było spowodowane błędnym uznaniem art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks kamy oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 541 z późn. zm.) za przepis materialny uzupełniający element normy prawnej z przywołanym przepisem art. 102 ust 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami; b. jego niewłaściwe zastosowanie, gdy prawidłowo ustalony stan faktyczny nie pozwalał na orzeczenie o zatrzymaniu prawa jazdy skarżącemu. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w całości i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania oraz o przyznanie mu zwrotu kosztów postępowania w sprawie według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie wniósł też o rozpoznanie sprawy po przeprowadzeniu rozprawy. Zarządzeniem z [...] sierpnia 2021 r., sygn. akt I OSK 210/19, Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej poinformował strony, że Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony posiadają możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej lub nie zajmie stanowiska w tej kwestii, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. Wobec powyższego, strony zostały wezwane do zajęcia stanowiska w przedmiocie rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. (pismo z [...] września 2021 r.) oraz skarżący kasacyjnie (pismo z [...] września 2021 r.) wyrazili zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej w podstawach skargi kasacyjnej powołał się zarówno na pkt 1 art. 174 p.p.s.a., jak i na pkt 2 tego przepisu prawa. W takich przypadkach, co do zasady, w pierwszej kolejności badaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego. W sytuacji, gdy postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów. Istota problemu prawnego zaistniałego w rozpoznawanej skardze kasacyjnej sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy pochodząca od organu Policji informacja o ujawnieniu czynu polegającego na kierowaniu pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym, może stanowić wyłączną podstawę wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy. Wskazać zatem trzeba, że kwestia interpretacji art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 541 z późn. zm.), mających zastosowanie w sprawie, była przedmiotem rozważań składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, który podjął w tym zakresie uchwałę w sprawie o sygn. akt I OPS 3/18. Zgodnie z jej treścią, podstawę wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy w trybie uregulowanym ww. przepisami może stanowić wyłącznie informacja o ujawnieniu czynu polegającego na kierowaniu pojazdem z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym, a prawomocne rozstrzygnięcie w przedmiocie odpowiedzialności wykroczeniowej kierującego pojazdem za powyższe przekroczenie dopuszczalnej prędkości, nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 ust. 1 pkt 4 K.p.a. w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy (uchwała dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). Z art. 269 § 1 p.p.s.a. wynika moc ogólnie wiążąca uchwał powiększonych składów Naczelnego Sądu Administracyjnego. Istota owej mocy ogólnie wiążącej uchwał sprowadza się do tego, że stanowisko zajęte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować (zob. wyrok NSA z 24 listopada 2020 r., sygn. akt II GSK 1419/18, LEX nr 3 095 700). W związku z tym zaprezentowane w ww. uchwale stanowisko wiąże skład Naczelnego Sądu Administracyjnego, orzekający w niniejszej sprawie, który też je podziela. W konsekwencji, organ wydający decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy nie ma podstaw do prowadzenia własnych ustaleń dotyczących faktu przekroczenia prędkości, ale opiera swoje rozstrzygnięcie wyłącznie na przekazanej mu informacji o zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a ustawy Prawo o ruchu drogowym. Informacja o ujawnieniu popełnienia naruszenia, o którym mowa w art. 135 ust. 1 pkt 1a ww. ustawy jest dokumentem urzędowym i ten jej walor jest weryfikowany w trybie postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z 13 października 2020 r., sygn. akt I OSK 2860/18, CBOSA). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się ponadto, że ww. informacja pełni rolę sformalizowanego źródła wiedzy o popełnionym wykroczeniu, a przekazanie tej informacji jest zdarzeniem mającym doprowadzić do wszczęcia postępowania w sprawie zatrzymania prawa jazdy. Odpowiedzialność za treść tej informacji ponosi podmiot, który ujawnił popełnienie naruszenia, a w aspekcie odszkodowawczym Skarb Państwa (zob. uchwała siedmiu sędziów NSA z 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 3/18; wyrok NSA z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 670/17, CBOSA). Jednocześnie należy podkreślić, że choć rozstrzyganie o zatrzymaniu prawa jazdy wyłącznie w oparciu o ustalenia zawarte w ww. informacji stanowi istotne zawężenie zakresu prowadzonego postępowania wyjaśniającego, nie oznacza jednak takiego zawężenia gwarancji procesowych strony postępowania administracyjnego, które byłoby niedozwolone. Zakończenie postępowania administracyjnego ostateczną decyzją o zatrzymaniu prawa jazdy uprawnia stronę do wznowienia tego postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., jeżeli później zostanie ustalone, że pomiar prędkości został błędnie dokonany (por. wyrok NSA z 16 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1524/20, CBOSA). Jak wynika z akt sprawy, [...] kwietnia 2018 r. skarżący kasacyjnie kierował samochodem osobowym marki [...] i przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h w obszarze zabudowanym. Informacja o tym zdarzeniu, a w konsekwencji – o zatrzymaniu dokumentu prawa jazdy należącego do skarżącego kasacyjnie i skierowaniu sprawy do Sądu Rejonowego w G., została przekazana organowi pierwszej instancji w zawiadomieniu Naczelnika Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Miejskiej Policji w G. z [...] kwietnia 2018 r. Okoliczność ta nie jest przez skarżącego kasacyjnie kwestionowana. Wobec powyższego, organy w sposób prawidłowy ustaliły w sprawie stan faktyczny, kierując się treścią art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw i art. 135 ust. 1 pkt 1a ustawy Prawo o ruchu drogowym i swoje rozstrzygnięcie oparły na przekazanej przez organ Policji informacji o zatrzymaniu prawa jazdy, na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a ustawy Prawo o ruchu drogowym. Należy podkreślić, że skoro decyzja o zatrzymaniu prawa jazdy jest decyzją związaną (zob. uchwała siedmiu sędziów NSA z 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 3/18, CBOSA), wydawaną na podstawie uzyskanej przez organ informacji o zatrzymaniu prawa jazdy, to nie można, jak chce tego skarżący kasacyjnie, zarzucać organom administracji ani wadliwego ustalenia stanu faktycznego, ani też błędnej interpretacji przepisów, stanowiących podstawę jej wydania. Skarżący kasacyjnie zdaje się także nie dostrzegać, a co podkreślono w ww. uchwale, że zatrzymanie prawa jazdy w przypadku naruszenia zakazu administracyjnego ograniczającego prędkość poruszania się pojazdem mechanicznym na obszarze zabudowanym, realizuje jego cel prewencyjno-ochronny i zabezpieczający. Przy czym skuteczność realizowania powyższego celu sankcji czasowego zatrzymania prawa jazdy ustawodawca zapewnił przez natychmiastowość jej zastosowania, tak aby oddziaływać odstraszająco na kierujących pojazdami i zniechęcać ich do podejmowania niebezpiecznych zachowań wynikających z nadmiernego przekraczania prędkości na obszarze zabudowanym. Wniosek taki wypływa zarówno z gramatycznej, systemowej, jak i z celowościowej wykładni art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej (zob. uchwała siedmiu sędziów NSA z 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 3/18; wyrok NSA z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 670/17; wyrok NSA z 13 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 802/17, CBOSA). Mając powyższe na uwadze, niezasadne są podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego o gromadzeniu i ocenie materiału dowodowego. Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych. O naruszeniu tych przepisów można mówić tylko wówczas, gdy sąd administracyjny, rozpoznając skargę, przyjąłby do oceny zaskarżonej decyzji inne kryterium niż zgodność z prawem, albo w ogólne uznał się za niewłaściwy do kontroli danej sprawy. W konsekwencji, nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut kasacyjny naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., gdyż ma on charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez sąd pierwszej instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie z wyżej wskazanych powodów prawidłowo został zastosowany przez Sąd pierwszej instancji art. 151 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna jest niezasadna i dlatego, na podstawie art. 184 p.p.s.a., została oddalona. Rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.