II OSK 682/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 10 sierpnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Gierałtowice od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 994/22 w sprawie ze skargi Gminy Gierałtowice na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 13 maja 2022 r. nr IFIII.4131.1.23.2022 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 19 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 994/22 oddalił skargę Gminy Gierałtowice na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z 13 maja 2022 r. nr IFIII.4131.1.23.2022 stwierdzające nieważność uchwały Rady Gminy Gierałtowice nr XLVII/350/2022 z dnia 13 kwietnia 2022 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru sołectwa dla obszaru sołectwa Gierałtowice – Etap I (dalej plan miejscowy) w części zawartej w § 7 ust. 2 pkt 2 tego planu. Sąd I instancji podzielił stanowisko Wojewody Śląskiego, że Gmina niezasadnie kwestionuje ww. rozstrzygnięcie nadzorcze w części w jakiej stwierdzono nieważność § 7 ust. 2 pkt 2 planu miejscowego, bowiem regulacja ta stanowi przekroczenie uprawnień organu uchwalającego plan poprzez ustanowienie w tym przepisie wymogów, które regulowane są przez plan ruchu zakładu górniczego. Wskazanymi wyżej ustaleniami planu miejscowego rada gminy przekroczyła więc swoje uprawnienia, czym naruszyła zasady jego stanowienia, ponieważ ustalenia dotyczące warunków jakie należy spełnić planując eksploatację złoża mogą być nakładane przez właściwe organy nadzoru górniczego w drodze decyzji - zgodnie z art. 108 ust. 11 ustawy z 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2021 r. poz. 1420, dalej Pgig), a nie przez radę gminy w drodze uchwały w sprawie planu miejscowego. Plan ruchu zakładu górniczego sporządza się z uwzględnieniem między innymi projektu zagospodarowania złoża, który musi uwzględniać przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących projektów zagospodarowania złóż (Dz.U. z 2012 r. poz. 511). Prawidłowo zatem Wojewoda stwierdził, że doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu w myśl art. 28 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 741 ze zm., dalej upzp), co spowodowało nieważność planu miejscowego w części. 2. Gmina Gierałtowice wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego: a) art. 104 ust. 2 Pgig poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że miejscowy plan nie jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla terenu górniczego w rozumieniu ww. przepisu, podczas gdy podstawa prawna działania Gminy, tj. ww. art. 104 ust. 2 Pgig, została ujawniona w pierwszym akapicie uchwały o przyjęciu planu miejscowego będącego przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego - Wojewoda Śląski nie podważył tej podstawy prawnej w rozstrzygnięciu nadzorczym, a zatem nie zakwestionował uchwalenia planu jako planu terenu górniczego; b) art. 15 ust. 2 pkt 7 i 9 upzp i art. 108 ust. 2 pkt 2 lit. b, f, h Pgig oraz § 2 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z 24 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących projektów zagospodarowania złóż (Dz. U. z 2012 r. poz. 511) poprzez błędną ich wykładnię i uznanie, że § 7 ust. 2 pkt 2 lit. a - c planu miejscowego należy uznać za wykraczający poza kompetencje rady gminy i ustanawiający wymagania, które mogą być regulowane wyłącznie przez plan ruchu zakładu górniczego, w szczególności zaś poprzez uznanie, że ww. postanowienie uchwały odnosi się w niedopuszczalny sposób do warunków i sposobu eksploatacji złóż, podczas gdy ww. postanowienie mieści się w kompetencjach planistycznych gminy w świetle art. 104 ust. 4 Pgig; c) art. 108 ust. 2 pkt 2 Pgig poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że ww. przepis zastrzega wyłączną kompetencję przedsiębiorcy górniczego do regulowania wskazanych w przepisie kwestii, podczas gdy z porównania ww. przepisu z art. 104 ust. 4 Pgig wprost wynika, że przepisy te dopuszczają normowanie w planie miejscowym dla terenu górniczego oraz w planie ruchu zakładu górniczego kwestii zapewnienia bezpieczeństwa powszechnego, ochrony środowiska oraz obiektów budowlanych; kompetencje te nie są wykluczające, ale mają różny stopień ogólności - uchwała swoimi postanowieniami zapewnia spójność/integralność szczegółowych działań przyjmowanych w planach ruchu zakładu górniczego; d) art. 71 ust. 1, ust. 2 pkt 2 i ust. 3, art. 72 ust. 1 pkt 1, pkt 2, pkt 5, ust. 4 i art. 73 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2022 r. poz. 2556 ze zm., dalej Poś) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w przypadku wyeliminowania § 7 ust. 2 pkt 2 uchwały nie dojdzie do naruszenia zgodności planu miejscowego z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Gierałtowice, a zasady ochrony złóż kopalin oraz zasady ochrony środowiska dotyczące przedsięwzięć obejmujących eksploatację złóż kopalin realizowane są w pozostałej treści § 7 przedmiotowej uchwały, podczas gdy w ocenie organu stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonym zakresie powoduje brak zgodności planu ze Studium, narusza zasadę zrównoważonego rozwoju i ochrony środowiska jako podstawę sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz uniemożliwia gminie realizację obowiązku uwzględnienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wszystkich niezbędnych wymagań związanych z ochroną środowiska; e) art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie i pominięcie, że władze publiczne zobowiązane są do ochrony środowiska i prowadzenia polityki zapewniającej bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom, czego wyrazem w odniesieniu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla sołectwa Gierałtowice jest m.in. § 7 ust. 2 pkt 2 uchwały; f) art. 23 ust. 2a oraz art. 108 ust. 6b Pgig poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że ww. przepisy zapewniają organowi gminy możliwość wpływania na ustalenia zawarte w koncesji i planie ruchu zakładu górniczego, podczas gdy możliwość ta jest iluzoryczna, bowiem negatywne opinie organu gminy i wskazana w nich argumentacja nie są brane pod uwagę ani przez organ koncesyjny, ani przez organ nadzoru górniczego, który zatwierdza plan ruchu zakładu górniczego, co w konsekwencji prowadzi do nieuwzględniania w ww. dokumentach wymagań związanych z ochroną elementów środowiska przed degradacją związaną z eksploatacją złóż, wobec powyższego w ocenie organu stwierdzenie nieważności zapisów § 7 ust. 2 pkt 2 uchwały wpływać będzie na trwałą niemożność zagospodarowania terenu górniczego, nieodwracalną degradację powierzchni, a także powstanie dotkliwych szkód i znaczące zwiększenie się zagrożenia powodziowego; 2) prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej Ppsa) poprzez wydanie wyroku z pominięciem okoliczności wynikających z akt niniejszej sprawy, w szczególności z pominięciem faktu, że: - opiniowanie przez wójta wydania koncesji przedsiębiorcy górniczemu i zatwierdzenia planu ruchu zakładu górniczego ma charakter iluzoryczny, a wskazana w opiniach argumentacja dotycząca potrzeby ochrony konkretnych składników środowiska nie jest brana pod uwagę ani przez organ koncesyjny, ani przez organ nadzoru górniczego, - zapisy Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Gierałtowice i opracowania ekofizjograficznego zobowiązywały organ do uwzględnienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla sołectwa Gierałtowice postanowień § 7 ust. 2 pkt 2 uchwały, - naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w niniejszej sprawie kluczowe jest ustalenie zakresu kompetencji planistycznych rady w kontekście konieczności uwzględnienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad zrównoważonego rozwoju i ochrony środowiska, co znajduje swój wyraz z treści Studium i opracowania ekofizjograficznego, na które to okoliczności każdorazowo w swoich opiniach do organu koncesyjnego i organu nadzoru górniczego zwraca uwagę organ wykonawczy gminy w konsekwencji; brak rzeczywistego rozważenia opisanych powyżej zależności spowodował oddalenie skargi; gdyby WSA w Gliwicach nie pominął wskazanych okoliczności to mógłby dojść do przekonania, że skarga jest zasadna. W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, ewentualnie - w razie uznania, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi oraz o zwrot kosztów postępowania. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna. 4.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez sąd I instancji. 4.3. Stanowisko w niniejszej sprawie nie może być oderwane od tego, że zgodność z prawem rozstrzygnięć nadzorczych dotyczących ustaleń tożsamych z ustaleniami zawartymi w § 7 ust. 2 pkt 2 lit. a-c planu miejscowego była już przedmiotem rozpoznania sądów administracyjnych. Wyrokami z 29 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1398/22 oraz z 3 listopada 2022 r. sygn. akt II OSK 1717/22, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne Gminy Gierałtowice, natomiast wyrokiem z dnia 14 września 2022 r., sygn. akt II OSK 1261/22, Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Gminy Gierałtowice, uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 49/22 i rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego w części dotyczącej nieważności § 7 ust. 2 pkt 2 uchwały Nr XL/289/2021, Rady Gminy Gierałtowice z 6 października 2021 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru sołectwa Paniówki – Etap I. W wyrokach tych Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że uchwalane przez Gminę Gierałtowice plany miejscowe są planami zwykłymi, a nie planami miejscowymi terenu górniczego, o którym mowa w art. 104 ust. 2 Pgig. Stanowi to o kontynuacji dotychczasowej linii orzeczniczej sądów administracyjnych w stosunku do planów miejscowych podejmowanych przez Gminę Gierałtowice dla terenów objętych eksploatacją górniczą. W związku z powyższym kluczowy dla niniejszej sprawy zarzut naruszenia art. 104 ust. 2 Pgig jest niezasadny. Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody dotyczyło bowiem zwykłego planu miejscowego, którego ustalenia musiały znajdować oparcie w art. 15 upzp, nie zaś art. 104 ust. 3 i 4 Pgig. 4.4. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela przy tym stanowisko wyrażone w ww. wyrokach NSA z 29 sierpnia 2022 r. sygn. akt II OSK 1398/22 oraz z 3 listopada 2022 r. sygn. akt II OSK 1717/22, że zapisy zawarte w § 7 ust. 2 pkt 2 lit. a-c planu miejscowego wykraczają poza kompetencje rady gminy i ustanawiają wymagania, które mogą być regulowane wyłącznie przez plan ruchu zakładu górniczego. Jak słusznie wskazuje Sąd I instancji, brzmienie zakwestionowanych przez organ nadzoru zapisów uchwały, z których wynika obowiązek jego realizacji przez adresata – "należy" "ograniczyć", "dostosować", czy "zapewnić" jednoznacznie wskazuje na wolę narzucenia jego adresatowi określonego zachowania czy działania. Kwestionowane zapisy nie mają więc charakteru wytycznych, lecz stanowią próbę kreacji normy prawnej nakładającej na jej adresata określone obowiązki. Zapisy § 7 ust. 2 pkt 2 lit. a, lit. b, lit. c badanej uchwały, należy zatem uznać za wykraczające poza kompetencje rady gminy wynikające z art. 15 ust. 2 pkt 7 i pkt 9 upzp, a tym samym za istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego. Rada gminy nie była w uprawniona w szczególności do określenia w planie miejscowym dostosowywania odkształceń terenu do stanu technicznego obiektów budowlanych, czy ograniczania zmian ukształtowania terenu i stosunków wodnych. W konsekwencji zarzuty skargi kasacyjnej nr 1b i 1c odwołujące się do art. 104 ust. 4 Pgig są również bezzasadne. 4.5. Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 71 ust. 1, ust. 2 pkt 2 i ust. 3, art. 72 ust. 1 pkt 1, pkt 2, pkt 5, ust. 4 i art. 73 ust. 1 Poś poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w przypadku wyeliminowania § 7 ust. 2 pkt 2 uchwały nie dojdzie do naruszenia zgodności planu miejscowego z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Gierałtowice. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi nie był bowiem plan miejscowy, lecz rozstrzygnięcie nadzorcze, które wskazało na przekroczenie przyznanej radzie gminy kompetencji planistycznej. Kwestia tego czy zasady ochrony złóż kopalin oraz zasady ochrony środowiska dotyczące przedsięwzięć obejmujących eksploatację złóż kopalin realizowane są w pozostałej treści § 7 przedmiotowej uchwały wykracza poza granice niniejszej sprawy. Na marginesie należy tylko zasygnalizować, że oceny legalności § 7 planu miejscowego dokonał WSA w Gliwicach w nieprawomocnym wyroku z 25 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 111/22. 4.6. Bezzasadnie zarzuca się również naruszenie art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, ponieważ przepis ten nie stanowi samodzielnej podstawy dla rady gminy do wprowadzenia do treści planu miejscowego ustaleń nieprzewidzianych w ustawie planistycznej oraz ustawach szczególnych. 4.7. Wskazywane w skardze kasacyjnej zagadnienie dotyczące tego, czy art. 23 ust. 2a oraz art. 108 ust. 6b Pgig zapewniają organowi gminy możliwość wpływania na ustalenia zawarte w koncesji i planie ruchu zakładu górniczego, czy też możliwość taka jest iluzoryczna, nie ma żadnego znaczenia dla oceny legalności rozstrzygnięcia nadzorczego. Zarzut naruszenia tych przepisów jest więc nieusprawiedliwiony. 4.8. Zamierzonego skutku nie mógł odnieść też zarzut naruszenia art. 133 § 1 Ppsa. Sąd Wojewódzki orzekał na podstawie akt sprawy, szczegółowo odnosząc się do dokumentów, które się w nich znajdowały. Ocena Sądu I instancji odnosi się zatem do legalności rozstrzygnięcia nadzorczego. Okoliczność, że Gmina jej nie akceptuje nie może być równoznaczna z naruszeniem art. 133 § 1 Ppsa. Nie może być uznane za naruszenie tego przepisu pominięcie przez Sąd I instancji okoliczności niemających żadnego znaczenia dla sprawy, tj. twierdzenia, że opiniowanie przez wójta wydania koncesji przedsiębiorcy górniczemu i zatwierdzenia planu ruchu zakładu górniczego ma charakter iluzoryczny, a wskazana w opiniach argumentacja dotycząca potrzeby ochrony konkretnych składników środowiska nie jest brana pod uwagę ani przez organ koncesyjny, ani przez organ nadzoru górniczego, czy obowiązek uwzględniania ustaleń studium w planie miejscowym. 4.9. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są zatem niezasadne. 4.10. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.