I SA/Wr 187/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jarosław Horobiowski Sędziowie: Asesor WSA Łukasz Cieślak (sprawozdawca) Sędzia WSA Marta Semiczek Protokolant: Starszy specjalista Katarzyna Motyl po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 17 października 2023 r. sprawy ze skargi V. H. na Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 lutego 2022 r. w sprawie o sygn. akt I SAB/Wr 2336/21 I. wymierza Wojewodzie Dolnośląskiemu grzywnę w wysokości 500 zł (pięćset złotych); II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wykonania ww. wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE We wniesionej w dniu 29 listopada 2022 r. skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu V. H. zarzuciła Wojewodzie Dolnośląskiemu niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 lutego 2022 r. w sprawie o sygn. akt I SAB/Wr 2336/21 ze skargi V. H. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, którym Sąd: I. stwierdził, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności; II. stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązał Wojewodę Dolnośląskiego do załatwienia sprawy w terminie 60 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznał od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1300 zł; V. oddalił skargę w pozostałym zakresie; VI. zasądził od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o odrzucenie skargi. Organ wskazał, że wydał wnioskowane przez stronę zezwolenie (decyzja z dnia 10 marca 2023 r.), a zatem nie jest zasadny zarzut niewykonania ww. wyroku Sądu. Organ podał, że zwrócił też stronie skarżącej koszty postępowania oraz wypłacił orzeczoną sumę pieniężną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. W pierwsze kolejności należy zauważyć, że okoliczności sprawy nie wskazują na to, że zasadny jest wniosek organu o odrzucenie skargi. Badając okoliczności sprawy zainicjowanej skargą, o której mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a., sąd ocenia wykonanie wyroku sądowego według stanu na dzień wniesienia skargi. W niniejszej sprawie wyrok został wykonany niewątpliwie już po wniesieniu skargi, co oznacza, że skarga nie jest niedopuszczalna. Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 154 § 3 p.p.s.a. wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi na niewykonanie wyroku nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi. Przechodząc do oceny zasadności skargi, Sąd stwierdził, że z akt sprawy wynika, że odpis prawomocnego wyroku z dnia 17 lutego 2022 r. wraz z aktami sprawy doręczono Wojewodzie Dolnośląskiemu w dniu 22 lipca 2022 r. Wojewoda Dolnośląski pismem z dnia 2 września 2022 r. zwrócił się do właściwych organów o zaopiniowanie wniosku strony skarżącej o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę (odpowiedź z jednostki Policji wpłynęła w dniu 9 stycznia 2023 r.). Pismem z dnia 20 września 2022 r. strona wezwała organ do wykonania ww. wyroku. Wnioskowane zezwolenie na pobyt czasowy i pracę wydano decyzją Wojewody z dnia 10 marca 2023 r. W niniejszej sprawie organ winien był załatwić sprawę z wniosku strony skarżącej w terminie 60 dni liczonym od dnia zwrotu akt sprawy administracyjnej z odpisem ww. wyroku Sądu, tj. od dnia 22 lipca 2022 r. do dnia 20 września 2022 r. W terminie tym decyzja kończąca postępowanie nie została wydana. Decyzję kończącą postępowanie organ wydał w dniu 10 marca 2023 r., a więc prawie sześć miesięcy po upływie wyznaczonego przez Sąd w ww. wyroku terminu. Brak w aktach sprawy dowodów na to, że tak znaczną zwłokę organu można usprawiedliwić w świetle okoliczności sprawy. Sąd wziął przy tym pod uwagę, że zgodnie z art. 35 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej: k.p.a.) do terminów załatwiania spraw nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności. Za taki termin należy uznać okres oczekiwania na odpowiedź komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a w razie potrzeby także do konsula właściwego ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania cudzoziemca za granicą lub innych organów na zapytanie wojewody, czy wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego (w trybie art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach; Dz. U. z 2023 r. poz. 519 ze zm.; dalej: u.o.c.). Zgodnie z art. 109 ust. 2 u.o.c. komendanci, o których mowa w ust. 1, Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub konsul przekazują informację, o której mowa w ust. 1, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku. Natomiast w szczególnie uzasadnionych przypadkach termin 30-dniowy może być przedłużony do 60 dni, o czym organ obowiązany do przekazania informacji zawiadamia wojewodę (art. 109 ust. 3 u.o.c.). Z art. 109 ust. 4 u.o.c. wynika, że jeżeli organ obowiązany do przekazania informacji, o której mowa w ust. 1, nie przekaże informacji w terminach, o których mowa w ust. 2 lub 3, uznaje się, że wymóg uzyskania informacji został spełniony. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie brak było udokumentowanych w aktach sprawy podstaw, by z wydaniem decyzji kończącej postępowanie zwlekać aż do dnia 10 marca 2023 r., w sytuacji, gdy zapytanie w trybie art. 109 ust. 1 u.o.c. organ wystosował w dniu 2 września 2022 r. i w razie braku odpowiedzi właściwych organów mógł zastosować art. 109 ust. 4 u.o.c. Uwzględniając powyższe, Sąd stwierdził, że w dacie wniesienia skargi na niewykonanie ww. wyroku organ trwał w bezczynności, bowiem wbrew ww. wyrokowi Sądu nie zakończył postępowania w sprawie z wniosku skarżącej o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Do wykonania ww. wyroku Sądu doszło dopiero w dniu 10 marca 2023 r., kiedy organ wydał decyzję w sprawie. Z tych względów w niniejszej sprawie Sąd stwierdził, że wobec niewykonania wyroku Sądu z dnia 17 lutego 2022 r. I SAB/Wr 2336/21 spełniona została przesłanka z art. 154 § 1 p.p.s.a. do wymierzenia organowi grzywny. Zgodnie z art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Podkreślić należy, że grzywna stanowi w istocie swoistą karę wymierzoną organowi za ignorowanie ("niewykonywanie") przez niego wyroku sądowego. Jej wysokość jednak może być niższa od maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Sąd powinien przy jej ustalaniu brać pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym przede wszystkim wyjaśnienia organu co do przyczyn niewykonania wyroku, a także fakt, czy po jej wniesieniu, a przed rozpoznaniem przez sąd, wyrok sądu został wykonany (zob. T. Woś [w:] H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2016, art. 154 oraz powołane tam orzecznictwo). W realiach niniejszej sprawy Sąd uznał, że grzywna w wysokości 500 zł stanowi wystarczający z punktu widzenia zasadniczych celów skargi wyraz reakcji na bezczynność organu, przy czym Sąd uwzględnił, że po wniesieniu skargi w sprawie niniejszej ww. wyrok Sądu został wykonany. Ponadto zgodnie z art. 154 § 7 p.p.s.a. uwzględniając skargę sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Strona skarżąca nie wnioskowała o przyznanie sumy pieniężnej, a Sąd oceniając całokształt sprawy w warunkach braku związania wnioskami skarżącej (art. 134 § 1 p.p.s.a.) nie znalazł podstaw, by taką sumę przyznać skarżącej od organu. Zdaniem Sądu wymierzenie grzywny organowi w sytuacji, gdy po wniesieniu skargi organ zakończył postępowanie administracyjne było środkiem adekwatnym i wystarczającym. Sąd wziął przy tym również pod uwagę, że osobie, która poniosła szkodę wskutek niewykonania orzeczenia sądu, służy roszczenie o odszkodowanie na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym (art. 154 § 4 p.p.s.a.). Wziąwszy pod rozwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Zgodnie z art. 154 § 2 p.p.s.a. uwzględniając skargę, jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wskazać należy, że pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., z którego wynika, że przewlekłość w postępowaniu zachodzi, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Bezczynność zaś zachodzi, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast w ustawie nie zdefiniowano kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, a zatem dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości pozostawiono uznaniu sądu. Uznanie to opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Jak wskazuje się w orzecznictwie, rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12 – orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: orzeczenia.nsa.gov.pl). Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (zob. postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., II OSK 468/13), a stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa (zob. wyrok NSA z 13 stycznia 2016 r., I OSK 2234/15). Uwzględniając powyższe, Sąd doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie bezczynność Wojewody, skutkująca niewykonaniem wyroku Sądu z dnia 17 lutego 2022 r., I SAB/Wr 2336/21, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Organ nie załatwił sprawy w wyznaczonym przez Sąd terminie 60 dni, lecz po upływie prawie sześciu miesięcy od końca wyznaczonego przez Sąd terminu. Zachowanie (bierność) organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Tymczasem wywodzona z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasada ochrony zaufania do państwa i prawa opiera się na założeniu, że organy władzy publicznej powinny działać w sposób lojalny i uczciwy względem jednostki, budzący w niej poczucie stabilności i bezpieczeństwa prawnego (M. Florczak-Wątor [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, red. P. Tuleja, LEX/el. 2021, art. 2). Wobec tego, że strona skarżąca jest cudzoziemcem, wskazać należy, że zgodnie z art. 37 ust. 1 Konstytucji RP, kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej, korzysta z wolności i praw zapewnionych w Konstytucji. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na załatwienie jej sprawy, pomimo tego, że dysponuje prawomocnym wyrokiem Sądu uwzględniającym jej skargę na bezczynność Wojewody, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 154 § 2 zdanie drugie p.p.s.a. orzeczono jak w pkt II sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w pkt III sentencji wyroku, zasądzając na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, obejmujący zwrot uiszczonego wpisu sądowego od skargi (200 zł) oraz opłaty od pełnomocnictwa (17 zł), a także wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej będącego radcą prawnym (480 zł), wynikające z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).