II OSK 70/24

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 25 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Bd 303/23 w sprawie ze skargi H. W. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 19 stycznia 2023 r., nr WIR.VIII.7840.1.189.2022.AM w przedmiocie sprzeciwu od zgłoszenia robót budowlanych oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 25 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Bd 303/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę H. W. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 19 stycznia 2023 r., nr WIR.VIII.7840.1.189.2022.AM utrzymującą w mocy decyzję Starosty R. z dnia 11 października 2022 r., nr WB.6743.704.2022 o sprzeciwie wobec zgłoszenia skarżącej zamiaru przystąpienia do wykonywania robót budowlanych polegających na zamontowaniu na istniejącym budynku małej przydomowej elektrowni wiatrowej o wysokości powyżej 3 m na działce nr [...] w miejscowości C., gmina R. Powyższy wyrok zaskarżyła H. W. zarzucając naruszenie: 1. art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz.U. 2021 r. poz. 2351 z późn. zm., dalej "P.b.") poprzez uznanie, że maszt stalowy o wysokości 5100 mm, przymocowany do stropu istniejącego budynku przy użyciu kołnierza płaskiego i kotew montażowych, wsparty trzema stalowymi odciągami, jest obiektem budowlanym, bowiem dopiero do tego masztu zostanie zainstalowana turbina wiatrowa będąca urządzeniem technicznym, co wiąże się z szerszym zakresem robót niż tylko instalacja, a całość wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Tymczasem zdaniem skarżącej sporny maszt nie jest obiektem budowlanym w myśl art. 3 pkt 1 P.b.; 2. art. 3 pkt 1 P.b. poprzez uznanie, że maszt stalowy o wysokości 5100 mm, przymocowany do stropu istniejącego budynku przy użyciu kołnierza płaskiego i kotew montażowych, wsparty trzema stalowymi odciągami, stanowi obiekt budowlany; 3. art. 30 ust. 6 pkt 1 P.b. poprzez uznanie zasadności sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru montażu na budynku gospodarczym przydomowej elektrowni wiatrowej, składającej się z masztu o wysokości 5100 mm oraz turbiny wiatrowej, z uwagi na to, że (zdaniem Sądu pierwszej instancji) skarżąca powinna uzyskać pozwolenie na budowę; 4. art. 28 ust. 1 P.b. poprzez przyjęcie, że montaż (instalacja) przydomowej elektrowni wiatrowej wymaga pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy montaż stalowego masztu do stropu istniejącego budynku gospodarczego nie stanowi rozbudowy, nadbudowy lub przebudowy tego budynku; 5. art. 3 ust. 9 P.b. poprzez przyjęcie, że turbina wiatrowa, która będzie przymocowana do stalowego masztu, stanowi odrębne urządzenie techniczne od tego masztu, który Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zakwalifikował jako obiekt budowlany, w sytuacji gdy maszt stalowy wraz z turbiną stanowią jedną całość (przydomowa elektrownia wiatrowa nie będzie funkcjonować bez któregokolwiek elementu). Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Wystąpiła także o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zd. drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2024 r., poz. 935) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zawartych w niej zarzutów. Nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a.), stąd należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że podniesione w skardze kasacyjnej argumenty nie podważają trafnego stanowiska zaprezentowanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów dotyczących nieprawidłowego uznania, iż stalowy maszt o wysokości przekraczającej 5 metrów, który ma zostać posadowiony na istniejącym budynku gospodarczym, stanowi obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 oraz pkt 3 P.b. (zarzuty nr 1 i 2 skargi kasacyjnej – wedle listy powyżej). Zdaniem skarżącej kasacyjnie dokonany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oraz organy zabieg kwalifikacyjny, w wyniku którego maszt ten uznano za obiekt budowlany, jest nieuprawniony. Pogląd ten nie może zostać podzielony. Zgodnie z art. 3 pkt 3 P.b. budowlami są w szczególności części budowlane urządzeń technicznych, w tym elektrowni wiatrowych. W rozpoznawanej sprawie nie chodzi wyłącznie o zamocowanie na dachu budynku prostego elementu montażowego, lecz o skonstruowanie i osadzenie na istniejącym obiekcie gospodarczym ponadpięciometrowego masztu, stanowiącego część składową (budowlaną) przydomowej elektrowni wiatrowej. Nie jest to zatem wyłącznie czynność "instalacyjna" sprowadzająca się do zamontowania drobnego, akcesoryjnego urządzenia technicznego. Maszt o takiej wysokości, przymocowany za pomocą kotew i wsparty stalowymi odciągami, stanowi obiekt budowlany w rozumieniu wskazanego przepisu. W rezultacie, wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, nie sposób uznać omawianego masztu za jedynie dodatkowy element montażowy, który nie wypełnia definicji budowli. W dalszej konsekwencji, skoro maszt wraz z turbiną wiatrową utworzy funkcjonalną i techniczną całość – przydomową elektrownię wiatrową – to całość tej konstrukcji stanowić będzie obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 P.b. Argument skarżącej, wskazujący na integralność turbiny i masztu (zarzut nr 5), nie podważa kwalifikacji przedmiotowej inwestycji jako obiektu budowlanego. Wręcz przeciwnie – skoro elektrownia wiatrowa składa się z elementów budowlanych (maszt) oraz technicznych (turbina i niezbędne urządzenia), to analizowane zamierzenie nie jest jedynie instalowaniem urządzenia w rozumieniu art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b., lecz budową obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 1 i pkt 3 P.b. Powyższe rozważania mają bezpośredni wpływ na ocenę kolejnych zarzutów skargi kasacyjnej. W świetle art. 28 ust. 1 P.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 P.b. Skarżąca kasacyjnie akcentuje, że prace polegające na "montażu masztu" ani nie stanowią rozbudowy, nadbudowy czy przebudowy istniejącego budynku, ani same nie wymagają pozwolenia na budowę (w domyśle – z uwagi na art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b., zarzut nr 4). Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić. Zamierzona inwestycja polega bowiem na wzniesieniu nowego obiektu budowlanego – budowli (masztu wraz z przymocowaną do niego turbiną), a nie jedynie na prostym zamocowaniu urządzenia technicznego będącego akcesoryjnym względem istniejącego obiektu. Tego typu roboty nie wchodzą w zakres uproszczonych procedur, o których mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b. Przepis ten dotyczy bowiem montażu urządzeń technicznych, w tym konstrukcji antenowych o wysokości powyżej 3 m, ale zasadniczo nie obejmuje sytuacji, w której powstaje odrębny obiekt budowlany wymagający pozwolenia. Kierując się tokiem rozumowania zaprezentowanym przez Sąd pierwszej instancji oraz organy administracji, należy stwierdzić, że w sprawie wystąpiły przesłanki uzasadniające wniesienie sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót (art. 30 ust. 6 pkt 1 P.b.) polegających na stworzeniu nowego obiektu budowlanego, jakim jest maszt wraz z turbiną, kwalifikowany jako przydomowa elektrownia wiatrowa. Tym samym nie doszło do naruszenia art. 30 ust. 6 pkt 1 P.b. (zarzut nr 3), a stanowisko organów oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy uznać należało za prawidłowe. Odnosząc się do orzecznictwa przywołanego w skardze kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że dotyczy ono konstrukcji antenowych – stacji bazowych telefonii komórkowej realizowanych na budynkach. Mają one nieco odmienną charakterystykę, aniżeli konstrukcja objęta zgłoszeniem w niniejszej sprawie (przydomowa elektrownia wiatrowa). Tym niemniej, niezależnie od tego, wypada zasygnalizować, że poglądy takie, jak wyrażone przykładowo w zaprezentowanym w skardze kasacyjnej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2956/12, nie są reprezentatywne dla dominujących obecnie tendencji orzeczniczych w sferze rozważnej problematyki. Warto zwrócić uwagę chociażby na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2024 r., sygn. akt II OSK 1607/24 oraz z dnia 7 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 2786/21 (orzeczenia.nsa.gov.pl), gdzie akcentuje się potrzebę uwzględnienia znaczenia zawartego w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b. zwrotu "instalowanie", które odróżnić należy od "budowy". Przenosząc powyższe na realia sprawy należy podkreślić, że w przypadku elektrowni wiatrowych ustawodawca przewidział rozróżnienie pomiędzy częścią budowlaną a urządzeniami technicznymi. Choć w niniejszej sprawie nie znajduje bezpośredniego zastosowania ustawa z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 317), to zawarte w niej definicje i rozróżnienia mogą stanowić pomocniczy punkt odniesienia dla właściwej kwalifikacji przedsięwzięcia z perspektywy P.b. W myśl art. 2 pkt 1 powyższej ustawy, elektrownia wiatrowa składa się z części budowlanej i urządzeń technicznych (elementów technicznych), przy czym elementy techniczne zostały zdefiniowane w art. 2 pkt 2 tej ustawy. Wprawdzie przywołane tu regulacje dotyczą większych, z reguły profesjonalnych instalacji, to jednak ogólna siatka pojęciowa, rozróżniająca część budowlaną od części technicznej, może mieć znaczenie dla oceny konstrukcji będącej przedmiotem niniejszego postępowania. W opisanym ujęciu maszt stanowi część budowlaną całej elektrowni – jest to konstrukcja, której wzniesienie wymaga wykonania robót budowlanych, a nie jedynie prostej czynności instalacyjnej. Już sama konieczność umieszczenia ponadpięciometrowej konstrukcji na dachu istniejącego budynku, jej trwałego połączenia z obiektem oraz zastosowanie kotew i stalowych odciągów, świadczy o realizacji czynności stricte budowlanych. Jest to bowiem stworzenie nowego elementu infrastruktury o charakterze budowli, a nie zwykłe zamontowanie urządzenia technicznego. Powyższe potwierdza także treść art. 3 pkt 3 P.b., który wprost posługuje się pojęciem "części budowlanych [...] elektrowni wiatrowych", kwalifikując je jako budowle. Orzecznictwo sądów administracyjnych (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 września 2017 r., o sygn. II OSK 3061/12 i II OSK 3062/12 oraz z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1023/16, orzeczenia.nsa.gov.pl) również wskazuje na konieczność rozróżnienia pomiędzy częściami budowlanymi elektrowni wiatrowych a ich elementami technicznymi. Te pierwsze stanowią budowlę, natomiast dopiero do nich dołączane są odpowiednie urządzenia techniczne służące pozyskiwaniu energii z wiatru. Wobec powyższego zasadne jest stwierdzenie, że realizacja masztu stalowego wraz z turbiną wiatrową na budynku, w każdym razie takiego, jaki jest elementem zamierzenia H. W. , nie mieści się w ramach uproszczonego procesu "instalowania". Mamy tu do czynienia z faktycznym wzniesieniem obiektu budowlanego – części budowlanej elektrowni wiatrowej z wyposażeniem – co w pełni uzasadnia kwalifikację całego przedsięwzięcia jako budowy w rozumieniu P.b. Podsumowując, wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej, mające na celu zakwestionowanie kwalifikacji spornego zamierzenia jako obiektu budowlanego i powiązanej z tym konieczności uzyskania pozwolenia na budowę, okazały się niezasadne. Skarżąca kasacyjnie błędnie przyjmuje, że w sprawie chodzi wyłącznie o instalację urządzenia na dachu budynku gospodarczego zwolnioną z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę stosownie do art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b. W istocie inwestycja stanowi budowę nowego obiektu budowlanego w rozumieniu P.b., co przesądza o trafności stanowiska prezentowanego przez organy oraz Sąd pierwszej instancji. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając w granicach przedstawionych przez skarżącą zarzutów i uznając je za nieusprawiedliwione, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.