II OSK 311/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 października 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 411/22 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie dotyczącej budowy przyłącza kanalizacyjnego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 26 października 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 411/22 oddalił skargę J. K. (dalej skarżąca) na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z [...] kwietnia 2022 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] lutego 2022 r. nr [...], którą umorzono postępowanie dotyczące budowy przyłącza kanalizacyjnego na działce nr [...], stanowiącej drogę dojazdową do budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] w Z.. Sąd Wojewódzki stwierdził w szczególności, że w przypadku realizacji przyłącza w trybie art. 29a ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, organy administracji publicznej nie uczestniczą w procedurze przyłączania do sieci wodociągowej, a w konsekwencji nie weryfikują prawidłowości podjętych w tym względzie czynności. 2. Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 poz. 329 ze zm., dalej Ppsa) w zw. z art. art. 19 ust. 1 do ust. 3 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2020 r. poz. 2028 ze zm., dalej uzzw) poprzez błędną jego wykładnię polegającą na tym, że w toku przedmiotowego postępowania przyjęto, iż regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków w przedmiotowej Gminie w ogóle powstał i obowiązywał na dzień podpisania umowy przez M. K.; 2) naruszenie przepisów postępowania: a) art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 19 ust. 1 do ust. 3 uzzw, mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na pominięciu przez Sąd Wojewódzki ustalenia treści przedmiotowego regulaminu tj. treści obowiązywania aktu prawa miejscowego w komparycji z umową podpisaną przez M. K., co w konsekwencji akceptowało stan polegającym na tym, że zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji naruszyły art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kpa, poprzez ograniczenie postępowania dowodowego w niniejszej sprawie do stwierdzenia obowiązku danej gminy do przeprowadzenia procedury z zarzucanego przepisu, zamiast sprawdzenia czy owa procedura w rzeczywistości została przeprowadzona i jakie ramy prawne zostały w konsekwencji jej wykonania stworzone, które to ramy determinowały obowiązki podpisującego przedmiotową umowę - a co za tym idzie pozbawienie się możliwości oceny czy owe obowiązki w ogóle powstały, a jak tak, to czy zostały one wykonane przez w/w - co w konsekwencji sprawiło, że nie ustalono czy ma w przedmiotowej sprawie zastosowanie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, albowiem nie wiadomo jakie obowiązki ciążyły na umawiającym się o dostarczenie określonej w sprawie usługi; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. art. 10 § 1 Kpa poprzez jego niezastosowanie skutkujące przyjęciem, że brak wniosków dowodowych albo brak przedkładania przez stronę postępowania administracyjnego określonych dowodów np. dokumentów zwalnia organ z obowiązku pouczenia strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, przez co pozbawiono stronę możliwości składania wniosków dowodowych a następnie ustalono, że Sąd nie prowadzi postępowania dowodowego a zatem nie może dopuścić dowodu zawnioskowanego przez stronę niniejszego postępowania w sytuacji, gdy strona podnosiła za pomocą tego materiału dowodowego (opinii) szereg naruszeń prawa, które zastosowane nie zostało (m.in. w/w art. 50 Prawa budowlanego); c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 106 § 3 i § 5 Ppsa polegające na przyjęciu, że sąd administracyjny nie przeprowadza dowodu z dokumentów w postępowaniu dowodowym i tworzeniu instytucji nieznanych ustawie, takich jak przeprowadzenie dowodu w postępowaniu sądowym w postępowaniu weryfikującym i to jeszcze legalność (aktu albo innego dokumentu), podczas gdy każde przeprowadzenie dowodu nawet w zawężonym ustawą zakresie odbywa się w każdej procedurze w ramach postępowania dowodowego a nie żadnego innego, a Sąd nie jest uprawniony do tworzenia nieistniejących instytucji prawnych, takich jak postępowania weryfikacyjne w zakresie legalności, co w konsekwencji skutkowało nie przeprowadzeniem dowodu z opinii przedstawionej przez stronę skarżącą i nie mogło wpłynąć na podjęcie dalszych czynności takich jak chociażby uchylenie decyzji i zobowiązanie organu do przeprowadzenia postępowania dowodowego determinowanego ustaleniami przedmiotowej opinii. W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna. 3.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Wobec tego, że strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały jej przeprowadzenia, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie zaś z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. 3.3. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że w przypadku realizacji przyłącza w trybie art. 29a Prawa budowlanego organy administracji publicznej nie uczestniczą w procederze przyłączania do sieci kanalizacyjnej, a w konsekwencji nie weryfikują prawidłowości podjętych w tym względzie czynności. O legalności przyłącza w takiej sytuacji przesądza samo ustalenie, że inwestor zrealizował je w ramach unormowanej tam procedury. W konsekwencji organy nadzoru budowalnego nie weryfikują prawidłowości podjętych w tym względzie czynności (wyroki NSA z 29 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 929/1420, z 20 października 2022 r. sygn. akt II OSK 1603/21). W niniejszej sprawie zgromadzone w aktach administracyjnych dokumenty m.in. mapa zasadnicza przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, umowa dotyczącą warunków dostawy wody, protokół sprawdzenia wykonania robót oraz informacja dotycząca przyłącza kanalizacji sanitarnej, wedle której protokół odbioru przyłącza stwierdza prawidłowe podłączenie wewnętrznej instalacji do sieci miejskiej, jednoznacznie potwierdzają realizację przez inwestora przyłącza kanalizacyjnego w oparciu o przepis art. 29a Prawa budowlanego. Natomiast wszelkie odstępstwa od warunków w nim sprecyzowanych powinny być rozstrzygane na gruncie prawa cywilnego, a nie w administracyjnoprawnym trybie postępowania naprawczego z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Podkreślić przy tym należy, że art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego nie uprawnia organów nadzoru budowlanego do weryfikacji, czy przyłącze zrealizowane w trybie art. 29a Prawa budowlanego zostało wykonane zgodnie z warunkami technicznymi, ustalonymi obustronnie między inwestorem a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym (wyrok WSA w Białymstoku z 13 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 824/20). 3.4. W tym kontekście odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego stwierdzić należy, że art. 19 ust. 1 do ust. 3 uzzw nie miał w ogóle zastosowania w sprawie. Rolą organu nadzoru budowlanego nie była bowiem ocena legalności uchwały Rady Miejskiej w Z. z [...] stycznia 2019 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, skoro ten akt prawa miejscowego obowiązywał w dacie wydania zaskarżonej decyzji. 3.5. W związku z powyższym nie była zadaniem organów ocena ustalenia treści przedmiotowego regulaminu, tj. treści obowiązywania aktu prawa miejscowego, i w skardze kasacyjnej bezzasadnie zarzuca się naruszenie art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 19 ust. 1 do ust. 3 uzzw polegające na pominięciu przez Sąd Wojewódzki ustalenia treści ww. regulaminu. Organy nadzoru budowalnego nie miały również podstaw prawnych, aby weryfikować w ramach postępowania dowodowego jakie ramy prawne zostały w konsekwencji wykonania umowy stworzone i oceny czy owe obowiązki w ogóle powstały, a jak tak, to czy zostały one wykonane. W ramach jednoznacznego stanu faktycznego sprawy wynikającego z ww. dokumentów potwierdzających realizację przyłącza na zasadach wynikających z art. 29a Pb nie było potrzeby prowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego. Nie zostały zatem naruszone art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kpa. 3.6. Nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 10 § 1 Kpa. Uchybienie organu w postaci braku pouczenia strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań nie miało żadnego wpływu na wynik postępowania w odniesieniu do skarżącej. W postępowaniu odwoławczym nie pojawiły się bowiem nowe okoliczności, w tym dokumenty mogące mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. 3.7. Nie doszło także w niniejszej sprawie do naruszenia podniesionego w skardze kasacyjnej art. 106 § 3 i 5 Ppsa. Zgodnie z art. 106 § 3 Ppsa Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kpc (art. 106 § 5 Ppsa). Podkreślić należy, że istota uzupełniającego postępowania dowodowego polega więc na jego przeprowadzeniu w sytuacji, gdy brak dowodu z dokumentu uniemożliwia lub znacznie utrudnia ocenę zgodności z prawem stanu faktycznego ustalonego przez organ. Taka sytuacja absolutnie w niniejszej sprawie nie miała miejsca. W związku z kompletnością materiału dowodowego nie było jakiekolwiek potrzeby przeprowadzenia w trybie art. 106 § 3 Ppsa uzupełniającego postępowania dowodowego, w szczególności z ww. ekspertyzy mającej na celu wykazanie szeregu nieprawidłowości związanych z wykonaniem przyłącza kanalizacyjnego w sytuacji zrealizowania przyłącza na podstawie art. 29a Prawa budowlanego. 3.8. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są zatem niezasadne. 3.9. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art.184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.