II SAB/Wr 232/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz – Kremis (spr.) Sędzia WSA Adam Habuda po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi Verso [...] sp. z o.o. z siedzibą we W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji zatwierdzającej projekt budowalny i udzielającej pozwolenia na budowę I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do wydania aktu; IV. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 580 (słownie: pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE V. sp. z o.o. z siedzibą we W. (dalej: strona, strona skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego (dalej: organ odwoławczy, wojewoda) w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. W treści skargi na przewlekłość zamieszczono żądania dotyczące: zobowiązania wojewody do wydania decyzji w terminie 14 dni; stwierdzenia, że wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenia na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania. Jak wynika z treści skargi oraz akt administracyjnych 27 maja 2022 r. do Wojewody Dolnośląskiego wpłynęły odwołania B. G. oraz T. K. od decyzji Prezydenta Wrocławia (dalej: organ I instancji) z 12 kwietnia 2022 r. (nr 879/2022) zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej stronie skarżącej pozwolenia na budowę zespołu sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej wraz z elementami zagospodarowania terenu oraz niezbędną infrastrukturą techniczną, z wyłączeniem przyłączy, z wyłączeniem sieci, przy ul. N. we W. Jednocześnie 27 maja 2022 r. do wojewody wpłynęły akta sprawy. Pismem z 21 czerwca 2022 r. wojewoda wystąpił do organu I instancji o nadesłanie brakujących akt sprawy. Jednocześnie zawiadomiono strony postępowania o przewidywanym terminie załatwienia sprawy. Następnie pismem z 15 listopada 2022 r. wojewoda ponownie wystąpił do organu I instancji o nadesłanie brakujących akt sprawy oraz zawiadomił strony o przewidywanym terminie załatwienia sprawy. Kolejno pismem z 1 marca 2023 r. wojewoda wystąpił do organu I instancji o nadesłanie brakujących akt sprawy. Postanowieniem z 16 kwietnia 2023 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: GINB), po rozpatrzeniu ponaglenia strony skarżącej na przewlekłe prowadzenie postępowania przez wojewodę w sprawie odwołania od decyzji organu I instancji z dnia 12 kwietnia 2022 r. wskazał, że wojewoda dopuścił się przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa i wyznaczył wojewodzie dodatkowy termin na załatwienie sprawy – do dnia 26 maja 2023 r. W uzasadnieniu GINB wskazał, że wojewoda podejmował kolejne czynności wyjaśniające w dużych, kilkumiesięcznych odstępach czasu, co świadczy opieszałości organu odwoławczego. W ocenie GINB prowadzenie postępowania odwoławczego przez około 11 miesięcy świadczy o skrajnie wadliwym sposobie zorganizowania postępowania. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę wojewoda wniósł o jej oddalenie, wskazując, że na termin załatwienia sprawy wpływ miała potrzeba skompletowania akt sprawy, a następnie rozpatrzenia odwołania w sposób prawidłowy. Nadto termin załatwienia sprawy wynikał z ilości spraw procedowanych, w tym konieczności ich załatwiania według kolejności wpływu, a także trudności kadrowe. Jednocześnie wskazano, że 14 czerwca 2023 r. wydana została decyzja (nr IF-O.7840.1.161.2022.BL), którą wojewoda uchylił decyzję organu I instancji oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje: Skarga jest zasadna. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) - dalej jako: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 p.p.s.a., to jest mających za przedmiot w szczególności decyzje administracyjne, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Tym samym przedmiotem sądowej kontroli - w odniesieniu do tego typu skarg – nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Skarga ta stanowi zatem środek prawny mający na celu ochronę praw jednostki poprzez przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania, a w następstwie tego likwidację stanu opieszałości występującą po stronie tego organu. Podkreślić w tym miejscu należy, że w sprawach, w których przedmiotem badania sądu administracyjnego jest bezczynność i przewlekłość organu, sąd kontroluje jedynie, czy organ administracji w terminie zakreślonym przepisami prawa procesowego rozpatrzył wniosek strony czy też nie. Sposób załatwienia tego wniosku, a zatem jego uwzględnienie, bądź odmowa uwzględnienia, nie jest natomiast przedmiotem oceny sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na bezczynność/przewlekłość. W tym przypadku chodzi bowiem o formalną kontrolę, czy w terminie określonym ustawą organ wydał akt lub podjął czynność, zasadniczo bez badania materialnoprawnych aspektów tych aktów lub/i czynności. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że przedmiotem kontroli sądowej jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w sprawie rozpoznania odwołania od decyzji organu I instancji 12 kwietnia 2022 r. Równocześnie podkreślenia wymaga, że strona skarżąca przed wniesieniem skargi, wyczerpała przysługujące jej środki zaskarżenia, gdyż zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a., wniesiono za pośrednictwem organu, który winien rozpoznać odwołanie, ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Przewlekłość postępowania administracyjnego została zdefiniowana w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. Z przepisu tego artykułu wynika, że "przewlekłość" wystąpi wówczas, gdy "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". Niewątpliwie jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Zasada ta jest równocześnie jedną z gwarancji realizacji zasady zaufania do działań organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP). Realizacji zasady szybkości postępowania służy m.in. określenie terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Treść obowiązku płynącego z powyższego przepisu oznacza zakaz nieuzasadnionego przetrzymywania spraw bez nadawania im właściwego biegu oraz obowiązek prowadzenia postępowania bez niepotrzebnych opóźnień. W myśl art. 35 § 2 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei w art. 35 § 3 k.p.a. przewidziano, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). W realiach sprawy okolicznością bezsporną pozostaje, że zastosowanie miał termin, o którym mowa art. 35 § 3 k.p.a. in fine, a więc termin miesiąca. Niewątpliwie w dacie przekazania do wojewody odwołania wraz z aktami sprawy, co miało miejsce 25 maja 2022 r., organ ten powinien niezwłocznie podjąć czynności procesowe zmierzające do rozpoznania odwołania. Odwołanie nie zostało jednak rozpatrzone w terminie wskazanym przez ustawodawcę w art. 35 § 3 k.p.a., tj. w terminie miesiąca. Również później, po wyznaczeniu przez GINB dodatkowego terminu załatwienia sprawy – do dnia 26 maja 2023 r., organ przewlekle prowadził postępowanie. Dopiero 14 czerwca 2023 r. organ wydał bowiem decyzję w sprawie. Zdaniem Sądu opieszałej postawy organu w niniejszej sprawie w żaden sposób nie może tłumaczyć powoływanie się na potrzebę rozpatrzenia odwołania w sposób prawidłowy, z poszanowaniem zasadny praworządności oraz zasady prawdy obiektywnej. Usprawiedliwieniem nie są również braki kadrowe. Rzeczą organu jest bowiem takie zorganizowanie pracy, aby sprawy były załatwiane na bieżąco. Organ w niniejszej sprawie nie tylko przekroczył terminy wskazane w ustawie do rozpoznania odwołania, ale również zignorował termin wyznaczony na podstawie art. 37 § 6 pkt 2 lit. a k.p.a. Wobec powyższego należy stwierdzić, że wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdzając przewlekłość lub bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość lub bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W okolicznościach sprawy biorąc pod uwagę okoliczności sprawy, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Biorąc zatem pod uwagę stan faktyczny sprawy, Sąd uznał, że organ dopuścił się kwalifikowanego naruszenia prawa. W niniejszym przypadku bezprzedmiotowe jest zobowiązywanie organu do wydania w określonym terminie decyzji (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), skoro postępowanie administracyjne w sprawie zostało zakończone. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, organ 14 czerwca 2023 r. wydał decyzję (nr IF-O.7840.1.161.2022.BL), którą uchylono decyzję organu I instancji oraz przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wobec powyższego, zgodnie z dyspozycją art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd umorzył w tej części postępowanie (pkt III sentencji wyroku). O kosztach (pkt IV sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.