II SA/Gl 1458/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska, Sędzia WSA Krzysztof Nowak, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi Gminy S. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 7 lipca 2023 r. nr NWXIV.7581.2.19.2023 w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę publiczną oddala skargę. UZASADNIENIE Prawomocną decyzją z dnia 13 grudnia 2021 r. nr [...], Burmistrz Miasta S., działając między innymi na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie: t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 344 ze zm. – dalej zwanej u.g.n.) zatwierdził podział nieruchomości stanowiącej własność B. N. i K. N., położonej w O., oznaczonej jako działka nr 1 ([...]). W wyniku podziału powstała między innymi działka nr 2 o pow. 0,0342 ha, która, jak wynika z treści ww. decyzji, została - zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego sołectwa O., zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej S. z [...] r. nr [...] - wydzielona pod drogę publiczną gminną i po uprawomocnieniu się decyzji podziałowej przeszła na własność Gminy S. Starosta [...] decyzją z dnia 22 maja 2023 roku, nr [...], po rozpatrzeniu wniosku B. N. oraz M. N., D. N. i N. W. (dzieci zmarłego K. N. i B. N.) ustalił na rzecz wnioskodawców odszkodowanie za prawo własności nieruchomości ww. działki nr 2, objętej księgą wieczystą [...], w łącznej kwocie 18.900,00 zł, w tym 11.812,50 zł na rzecz B. N. (stosownie do przysługującego jej udziału 5/8 części) i po 2.362,50 zł na rzecz pozostałych wnioskodawców (udziały po 1/8 części) oraz zobowiązał Gminę S. do wypłaty ustalonego odszkodowania. W odwołaniu od tej decyzji Gmina S. podniosła zarzuty naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: t.j. Dz.U. z 2023 roku, poz. 775 ze zm. – dalej zwanej k.p.a.) przez dopuszczenie dowodu w postaci operatu szacunkowego naruszającego zapisy § 26 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (obecnie: t.j. Dz.U. z 2021 roku, poz. 555 – dalej zwanego rozporządzeniem). W ocenie odwołującej operat ten został wykonany nieprawidłowo z powodu błędnego doboru nieruchomości podobnych oraz nieuzasadnionego powołania się na brak wystarczającej ilości transakcji na rynku lokalnym i przyjęcia do obliczeń nieruchomości z rynków bardzo odległych od Gminy S. (P., W., S.). Wskazano, że autor innego operatu sporządzonego w analogicznej sprawie (19 sierpnia 2022 r.) stwierdził, że transakcji tych występuje wystarczająca ilość. W tym opracowaniu przeanalizowane zostało 11 transakcji z rynku lokalnego, wskazując średnią cenę 33,26 zł/m2. Tymczasem w operacie przyjętym w niniejszej sprawie cena 1 m2 ustalona dla wysokości odszkodowania to 55,27 zł. Wojewoda Śląski zaskarżoną obecnie decyzją utrzymał jednak w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, treść decyzji organu I instancji oraz istotę zarzutów podniesionych w odwołaniu. Ponadto organ odwoławczy przedstawił ustalony w sprawie stan faktyczny, a także przywołał podstawy normatywne wydanego rozstrzygnięcia. Zwrócił uwagę, że jak wynika z przepisu § 36 ust. 4 rozporządzenia punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, a dopiero brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji, umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Przy czym przepis ten, warunkując możliwość dokonania wyceny przy uwzględnieniu cen nieruchomości przyległych, odsyła jednocześnie do zasad zwartych w ust. 1-3, a zatem także do ust. 2 nakazującego w pierwszej kolejności uwzględnienie danych z rynku lokalnego i regionalnego. Brak definicji tych ostatnich zarówno w u.g.n., jak i w rozporządzeniu, pozwala na sięgnięcie do regulacji zawartych w aktach ustrojowych samorządu terytorialnego, przyjmując, że termin "lokalny" odczytywać należy jako obszar gminy i powiatu, zaś "regionalny" jako obszar województwa. W ocenie Wojewody autor spornego operatu prawidłowo dokonał wyceny działki nr 2 w oparciu o rynek nieruchomości drogowych oraz objął analizą rynek regionalny, a w zasadzie jego część, obejmującą oprócz powiatu [...] bezpośrednio z nim sąsiadujące powiaty: [...], [...] i [...]. Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda wyjaśnił, że organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego. Zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej jest dopuszczalne, jeżeli zostanie wykazane, że przy jego sporządzaniu doszło do naruszenia prawa albo zawiera on ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Z kolei w niniejszej sprawie, w ocenie Wojewody, operat stanowiący podstawę ustalenia odszkodowania został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, zawiera wymagane prawem elementy, a jego treść jest logiczna i spójna. Biegły, zgodnie z ciążącym na nim obowiązkiem dokonał analizy rynku nieruchomości drogowych i wybrał do porównań kilkanaście transakcji, które w jego ocenie w najpełniejszy sposób wypełniały definicję nieruchomości podobnych, przy czym obowiązujące przepisy nie obligują biegłego do wyboru w pierwszej kolejności tych transakcji, które dotyczą nieruchomości położonych najbliżej w stosunku do nieruchomości wycenianej. Autor operatu wyjaśnił również jakimi kryteriami kierował się wybierając nieruchomości do bazy, w oparciu o którą dokonał wyceny (str. 10 i 13). Ustosunkowując się do dowodu w postaci załączonego przez Gminę operatu Wojewoda wskazał na regulację art. 157 ust. 2 u.g.n. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca Gmina zarzuciła naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez zaakceptowanie dopuszczenia przez organ I instancji w postępowaniu dowodu (operatu szacunkowego) naruszającego zapisy § 36 rozporządzenia. W oparciu o te zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji w całości. Wskazując na orzecznictwo sądów administracyjnych, zauważyła, że w świetle definicji rynku lokalnego, biegły winien wziąć pod uwagę wyłącznie transakcje w Gminie S. i powiecie [...], a nie sięgać po rynek regionalny i miejscowości atrakcyjne turystycznie, które znacznie odbiegają od średniej ceny działek w gminie. Organy są zobligowane ocenić wartość operatu szacunkowego w zakresie przyjętych przez rzeczoznawcę majątkowego podejścia, metody i techniki szacowania. Fakt, że ich wybór zależy od rzeczoznawcy nie oznacza, że może on działać w sposób dowolny. Operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym, czego organy obu instancji zaniechały. Nadto, powołując treść przepisu § 36 ust. 4 rozporządzenia, strona skarżąca podniosła, że zarówno działka wyceniana przez rzeczoznawcę majątkowego w niniejszej sprawia, jak i działka wyceniana przez rzeczoznawcę majątkowego we wskazanym przez nią operacie szacunkowym leżą w sąsiedztwie działek o przeznaczeniu mieszkaniowym i są przeznaczone pod drogi. Leżą też w tej samej miejscowości. ich wartości powinny być zatem zbliżone, a wycena dwóch niemal identycznych nieruchomości w około półrocznym odstępie czasu, różniąca się o ponad 66%, budzi poważne wątpliwości. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Ponadto wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do oceny prawidłowość operatu szacunkowego, w oparciu o który organy określiły wysokość odszkodowania za prawo własności nieruchomości działki nr 2, jakie skarżąca gmina ma zapłacić uprawnionym do niego osobom. Podstawą prawną wydanych w sprawie decyzji były przepisy u.g.n. Zgodnie z art. 98 ust. 1 u.g.n. działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. W myśl art. 98 ust. 3 u.g.n. za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 u.g.n. stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie (a taka sytuacja miała właśnie miejsce w realiach rozpoznawanej sprawy), na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Zasady ustalania odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości określają przepisy rozdział 5 u.g.n. Podstawowe znaczenie ma art. 130 u.g.n. z którego wynika, że gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n., to wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o podziale oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Ustalenie wysokości odszkodowania następuje zaś po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. W myśl art. 156 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy winien sporządzić opinię o wartości nieruchomości na piśmie w formie operatu szacunkowego. W stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji szczegółowe zasady wyceny nieruchomości regulowało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 555; dalej: jak dotychczas "rozporządzeniem"). Obecnie powyższe rozporządzenie utraciło moc i zostało zastąpione Rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz.U. z 2023 r., poz. 1832). Jednak badając legalność zaskarżonej decyzji oraz oceniając operat szacunkowy stanowiący podstawę jej wydania pod uwagę należało brać przepisy wykonawcze obowiązujące w dacie wydania tej decyzji. W związku z tym należy wskazać, że stosownie do § 55 ust. 2 rozporządzenia operat szacunkowy zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. W odniesieniu do gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne zasady określania wartości nieruchomości reguluje § 36 Rozporządzenia z 21 września 2004 r. Stosownie do § 36 ust. 4 w związku z § 36 ust. 6 pkt 2 tego rozporządzenia, w przypadku ustalenia odszkodowania za nieruchomości wydzielone pod drogi publiczne, o których mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., wartość rynkową określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, punktem wyjścia jest zatem porównanie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Dopiero w razie braku wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji możliwe jest dokonanie wyceny przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. W realiach rozpoznawanej sprawy spór dotyczy przyjętych przez biegłego do porównania cen transakcyjnych nieruchomości. Jak wynika ze znajdującego się w aktach administracyjnych operatu szacunkowego z dnia 2 marca 2023 r., sporządzonego na zlecenie organu, analizą cen transakcyjnych nieruchomości objęto teren powiatu [...]. Jednak ze względu na niedostateczną (zdaniem biegłego) ilość transakcji drogami obszar rynku rozszerzono również o sąsiednie powiaty: [...], [...] i [...]. Właśnie to rozszerzenie budzi sprzeciw strony skarżącej, która upatruje w nim przyczyny zarzucanego zawyżenia wartości wycenianej nieruchomości. Według skarżącej gminy przy wycenie należało wziąć pod uwagę wyłącznie transakcje w Gminie S. i powiecie [...], przy czym ich ilość jest wystarczająca. Na dowód zasadności tego stanowiska strona skarżąca przedkłada operat szacunkowy z dnia 19 sierpnia 2022 r. sporządzony przez innego biegłego w odniesieniu do innej nieruchomości drogowej, akcentując podobieństwo wycenionej tam nieruchomości do przedmiotu wyceny w rozpoznawanej sprawie. W operacie przedstawionym przez stronę skarżącą biegły oparł się wyłącznie na cenach transakcyjnych z rynku lokalnego oraz wskazał, że na rynku lokalnym występuje dostateczna ilość transakcji dla sporządzenia operaty szacunkowego. Wartość 1 m2 wyceniono zaś jedynie na 36 zł. W ocenie Sądu zarzuty strony skarżącej dotyczą sfery merytorycznej operatu, na którym oparły się organy ustalając kwestionowaną obecnie wysokość odszkodowania. W związku z tym należy zaakcentować, że jak już wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie ani sąd, ani organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego. Nie dysponuje bowiem wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Zakres oceny operatu szacunkowego jest ograniczony. Oceny takiej należy dokonywać pod względem formalnym. Oznacza to, że należy zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (por. wyroki NSA z: 8 lutego 2018 r., I OSK 1963/17, 13 grudnia 2018 r. sygn. II OSK 411/18; 17 marca 2020 r. sygn. II OSK 428/19, 12 stycznia 2021 r. sygn. II OSK 1408/19, 25 maja 2021 r. sygn. II OSK 2458/18, 19 maja 2022 r., sygn. II OSK 1112/19). W sytuacji, gdy operat szacunkowy jest rzeczowy, logiczny i spójny, a poczynione wyliczenia poprawne, zarówno organ administracji, jak i Sąd nie są uprawnione do jego podważenia z uwagi na brak stosownej w tym zakresie wiedzy specjalistycznej (por. wyrok NSA z dnia 12 marca 2020 r., I OSK 305/20). Taka zaś sytuacja zachodzi w realiach rozpoznawanej sprawy. Do sfery wiadomości specjalnych, zdaniem Sądu, należy m.in. ocena, czy w danej sprawie zachodzą podstawy do sięgnięcia przez biegłego do rynku wykraczającego poza rynek lokalny. Użyte w § 36 ust. 2 rozporządzenia określenia "rynku lokalnego" i "rynku regionalnego" nie zostały zdefiniowane przez prawodawcę. Zasadą jest, że pod pojęciem "rynku lokalnego" rozumie się obszar gminy lub powiatu, a "rynek regionalny" odnoszony jest do obszaru województwa. Tym samym w realiach rozpoznawanej sprawy biegły nie wykroczył poza rynek regionalny, a dopiero taka sytuacja pozwalałaby Sądowi, a wcześniej organom odmówić operatowi mocy dowodowej. Ponadto za wadliwy uznać należałoby również taki operat, w którym biegły z jednej strony wskazałby, że na rynku lokalnym występuje wystarczająca ilość transakcji, a pomimo tego biegły ten sięgałby także do rynku regionalnego. Wadliwości operatu dopatrzeć się można byłoby także w sytuacji, w której biegły sięgnąłby do rynku regionalnego w żaden sposób nie oceniając, czy na rynku lokalnym występuje wystarczająca ilość transakcji nieruchomościami podobnymi. Jednak żadna z takich sytuacji nie zachodzi w realiach rozpoznawanej sprawy. Sama zaś ocena, czy ilość transakcji na rynku lokalnym jest wystarczająca, czy też jest ich zbyt mało i koniecznym jest sięgnięcie do rynku lokalnego należy do sfery wiadomości specjalnych. Strona skarżąca przedstawiła operat innego biegłego, który dokonując wyceny wskazanej w nim nieruchomości drogowej oparł się wyłącznie na transakcjach z rynku lokalnego. Jednak w ocenie Sądu operat ten nie dawał organom podstaw do zakwestionowania operatu stanowiącego w niniejszej sprawie podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania. Choć przedstawiony przez stronę operat dotyczył również działki drogowej z terenu tej samej gminy, to jednak stan faktyczny stanowiący podstawę jego sporządzenia nie był identyczny ze stanem faktycznym rozpoznawanej sprawy, a data jego sporządzenia wcześniejsza. Gdyby zaś nawet przedstawiony przez stronę operat dotyczył tej samej nieruchomości, to i tak nie mógłby on stanowić podstawy do podważania operatu opracowanego na zlecenie organu. Sprzeciwia się temu treść art. 157 ust. 2 u.g.n. ( zob. np. wyrok NSA z 18 czerwca 2019 r., sygn. II OSK 2046/17). Ewentualna weryfikacja zasadności sięgnięcia do transakcji z rynku regionalnego, w tym weryfikacja stanowiska, że ilość transakcji działkami drogowymi na rynku lokalnym była niewystarczająca, czy też weryfikacja innych aspektów operatu dotyczących sfery wiadomości specjalnych, mogłaby nastąpić w trybie i na zasadach wynikających z art. 157 u.g.n. Z takiej możliwości strona skarżąca w realiach rozpoznawanej sprawy nie skorzystała. Nie sposób przy tym czynić zarzut organom, że nie wystąpiły z urzędu o przewidzianą w art. 157 u.g.n. ocenę prawidłowości sporządzonego operatu, skoro w świetle uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji nie miały one wątpliwości co do jego prawidłowości. Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że zarówno decyzja organu odwoławczego, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, są zgodne z prawem, a tym samym podnoszone w skardze zarzuty nie mogły być uznane za zasadne. Orzekające w sprawie organy dokonały bowiem prawidłowych ustaleń faktycznych, procedowały w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego oraz prawidłowo powołały i zastosowały przepisy u.g.n. oraz rozporządzenia. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., a to wobec wniosku Wojewody i jednocześnie braku żądania ze strony skarżącej o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).