I OSK 2669/23

SENTENCJA Dnia 15 listopada 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 kwietnia 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 139/23 w sprawie ze skargi K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie dodatku z tytułu wykorzystywania niektórych źródeł ciepła oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2023 r., III SA/Kr 139/23 w sprawie ze skargi K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku z tytułu wykorzystywania niektórych źródeł ciepła: uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy: K.G. w dniu 27 września 2022 r. złożył wniosek o wypłatę dodatku dla gospodarstw domowych z tytułu wykorzystywania niektórych źródeł ciepła, w którym wskazał, że w skład gospodarstwa domowego wchodzi M. H. G. Jako rodzaj wykorzystywanego źródła wskazał kominek, a jako rodzaj wykorzystywanego paliwa – drewno kawałkowe. Burmistrz Miasta B., powołując art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (Dz.U.2022.1967 ze zm.), dalej jako "ustawa", wskazał, że dla adresu B. ul. Z. [...] złożono 2 deklaracje o źródłach ciepła i źródłach spalania paliw. Z pierwszego zgłoszenia wpisanego do Centralnej Ewidencji Emisyjności Budynków (CEEB) w dniu 25 lutego 2022 r. wynika, że dla ww. budynku źródłem ciepła jest zainstalowany i pełniący funkcje centralnego ogrzewania kocioł gazowy/bojler gazowy/podgrzewacz gazowy przepływowy/kominek gazowy. Z kolejnej deklaracji złożonej w dniu 27 września 2022 r. wynika, że źródłem ciepła dla budynku jest kominek/koza/ogrzewacz powietrza na paliwo stałe zasilany drewnem kawałkowym. W korekcie deklaracji wskazano jako źródło ciepła kocioł gazowy/bojler gazowy/podgrzewacz gazowy przepływowy/kominek gazowy jako zainstalowany, ale nie eksploatowany i nie pełniący funkcji centralnego ogrzewania. Organ stwierdził, że deklaracja złożona przed 11 sierpnia 2022 r. nie wskazuje aby do ogrzewania budynku używany jest kominek zasilany drewnem kawałkowym, co powoduje, że świadczenie nie może być przyznane. Od powyższej decyzji K.G. wniósł odwołanie, wskazując, że kominek został zbudowany w 2013 r. i od tego czasu stanowi główne źródło ogrzewania domu. Decyzją z dnia [...] grudnia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T., po rozpoznaniu powyższego odwołania, utrzymało w mocy ww. decyzję Burmistrza Miasta B. odmawiającą przyznania wnioskodawcy dodatku z tytułu wykorzystywania niektórych źródeł ciepła. Organ odwoławczy podzielił argumentację przytoczoną w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. K. G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie domagając się przeprowadzenia kontroli źródła ogrzewania. Podniósł, że ogrzewa gospodarstwo domowe kominkiem, paląc drewnem kawałkowym. Faktury za gaz są za niskie aby można było przyjąć, że dom jest nim ogrzewany. Skarżący podał nadto, że w postępowaniu administracyjnym przedstawił zdjęcia obrazujące źródło ciepła oraz drewna. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2023 r. uwzględnił skargę, uchylając zarówno zaskarżoną jak i poprzedzającą ja decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, że dla otrzymania przedmiotowego dodatku konieczne jest ogrzewanie gospodarstwa domowego (główne źródło ciepła) przez urządzenie grzewcze wymienione w art. 24 ust. 1 ustawy, tj. w szczególności: kocioł na paliwo stałe, kominek, kozę, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnię lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane peletem drzewnym, drewnem kawałkowym lub innym rodzajem biomasy. Sąd podkreślił, że w toku postępowania administracyjnego nie zostało w sposób jednoznaczny ustalone, jakie jest główne źródło ciepła gospodarstwa domowego skarżącego. Organy uznały bowiem, że jeżeli wymienione w art. 24 ust. 1 ustawy główne źródło ciepła gospodarstwa domowego nie zostało ujawnione w CEEB na dzień 11 sierpnia 2022 r., to stanowi to wystarczającą podstawę do odmowy przyznania dodatku, o którym mowa w ustawie. Sąd I instancji wskazał, że organy ustaliły zatem w sprawie jedynie okoliczności, które zostały ujawnione w CEEB we wskazanej w art. 24 ust. 1 ustawy dacie, tj. w dniu 11 sierpnia 2022 r. Mając na uwadze, że w złożonym wniosku o wypłatę dodatku dla gospodarstw domowych z tytułu wykorzystywania niektórych źródeł ciepła skarżący pod groźbą odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń wskazał jako rodzaj źródła ciepła kominek, a jako rodzaj wykorzystywanego paliwa – drewno kawałkowe, poczynione przez organy ustalenie należy uznać za niewystarczające dla dokonania oceny wniosku skarżącego. Wobec sprzeczności pomiędzy treścią oświadczenia skarżącego, a treścią ujawnioną w centralnej ewidencji emisyjności budynków zaistniały bowiem co do faktycznego źródła, jakim ogrzewane jest gospodarstwo domowe skarżącego. Podkreślono przy tym, że powyższe okoliczności skarżący podnosił konsekwentnie w toku postępowania administracyjnego. Wątpliwości te – zdaniem Sądu I instancji – powinny być w sprawie jednoznacznie rozstrzygnięte, bowiem okoliczności te mają charakter istotny w świetle art. 24 ust. 1 ustawy. Organy zajęły stanowisko, że wskazana w art. 24 ust. 1 ustawy data, tj. 11 sierpnia 2022 r. stanowi jedyny wyznacznik dla weryfikacji źródła ciepła danego gospodarstwa domowego. Dokonana przez organ wykładnia powyższego przepisu jest – zdaniem Sądu I instancji – błędna. W przedmiotowej sprawie nie uwzględniono bowiem przepisów art. 24 ust. 21 i 22 ustawy, zgodnie z którymi dokonując weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku dla gospodarstw domowych, wójt, burmistrz albo prezydent miasta bierze pod uwagę w szczególności: 1) informacje wynikające z deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6m ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U.2022.1297 ze zm.); 2) informacje uzyskane w związku z postępowaniem o przyznanie: a) świadczeń rodzinnych oraz dodatków do zasiłku rodzinnego, o których mowa odpowiednio w art. 2 i art. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.2022.615 ze zm.), b) świadczenia wychowawczego, o którym mowa w art. 4 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U.2022.1577), c) dodatku osłonowego, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o dodatku osłonowym (Dz.U.2022.202 ze zm.), d) dodatku mieszkaniowego, o którym mowa w art. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U.2021.2021 ze zm.); 3) dane zgromadzone w rejestrze PESEL oraz rejestrze mieszkańców, o których mowa odpowiednio w art. 6 ust. 1 i art. 6a ust. 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz.U.2022.1191). Odnosząc się do tych regulacji prawnych Sąd I instancji stwierdził, że stanowisko organu zasadzające się na tym, że w sprawach dotyczących dodatku dla gospodarstw domowych z tytułu wykorzystywania niektórych źródeł ciepła, nie przeprowadza się postępowania wyjaśniającego wykraczającego poza zbadanie stanu ewidencji emisyjności budynków na dzień 11 sierpnia 2022 r., nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wywiodło skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie: 1) prawa materialnego, tj. art. 24 ust. 1 w zw. z art. 24 ust. 20 ustawy przez błędną wykładnię, wyrażającą się w pominięciu jednoznacznego wyniku wykładni językowej tego przepisu i w konsekwencji przyjęcie, iż pomimo ujawnienia w deklaracji zgłoszonej do CEEB na dzień 11 sierpnia 2022 r. (pod rygorem odpowiedzialności karnej) źródła ciepła w postaci kotła gazowego, tj. innego źródła ciepła aniżeli wymieniony w art. 24 ust. 1 ustawy, w związku z podaniem we wniosku o wypłatę ww. dodatku pod groźbą odpowiedzialność karnej za składanie fałszywych oświadczeń, iż źródłem ogrzewania jest kominek, zachodzi konieczność ustalenia faktycznego urządzenia grzewczego, którym ogrzewane jest gospodarstwo domowe, podczas gdy zadeklarowanie źródła ogrzewania do CEEB na dzień 11 sierpnia 2022 r. stanowi jedyny dowód stanowiący podstawę ustalenia stanu faktycznego w zakresie wykorzystywanego źródła ogrzewania; 2) art. 24 ust. 21 i 22 ustawy przez błędną wykładnię i w konsekwencji nieuprawnione zastosowanie w celu weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku dla gospodarstw domowych w zakresie głównego źródła ogrzewania gospodarstwa domowego, podczas gdy przepisy te nie mają zastosowania do weryfikacji głównego źródła ogrzewania, w sytuacji gdy na dzień 11 sierpnia 2022 r. główne źródło ogrzewania już figurowało w CEEB, a jego zgłoszenie nastąpiło pod rygorem odpowiedzialności karnej; 3) przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organów obu instancji, podczas gdy organy administracji dokonały właściwej subsumcji przepisów relewantnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, wyjaśniając uprzednio w sposób dokładny okoliczności faktyczne sprawy w oparciu o złożoną przed dniem 11 sierpnia 2022 r. deklarację do CEEB, a następnie wnikliwie rozpatrzyły zebrany materiał dowodowy i dokonały jego prawidłowej oceny z zastosowaniem obowiązujących przepisów. Na podstawie ww. zarzutów organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Powyższe zarzuty zostały szerzej umotywowane. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Ocenę kasacji wypada poprzedzić konstatacją, iż skarżący w zakreślonym przez prawo terminie zgłosił do CEEB, że głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł gazowy/bojler gazowy/podgrzewacz gazowy przepływowy/kominek gazowy. Z okoliczności sprawy wynika także, że skarżący w dniu 27 września 2022 r. złożył korektę deklaracji i zgłosił, że ww. kocioł gazowy jest zainstalowany, ale nie eksploatowany, a źródło ciepła stanowi kominek/koza/ogrzewacz powietrza na paliwo stałe, w którym spalane jest drewno kawałkowe. Wobec sprzeczności pomiędzy złożonymi deklaracjami, niewątpliwie zaistniały wątpliwości co do faktycznego rodzaju paliwa, jakim ogrzewane jest gospodarstwo domowe wnioskodawcy. Trafnie w takiej sytuacji stwierdził Sąd I instancji, iż wątpliwości te powinny być jednoznacznie rozstrzygnięte w toku prowadzonego postępowania, bowiem tylko w takiej sytuacji podjęte w sprawie rozstrzygnięcie może odpowiadać prawu. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, iż dokonana w przez organy administracji wykładnia art. 24 ust. 1 ustawy prowadzi do rezultatów sprzecznych z celem wprowadzenia tegoż przepisu. Jest nim zagwarantowanie przyznania dodatku dla gospodarstw domowych z tytułu wykorzystania niektórych źródeł ciepła tym osobom, które faktycznie ogrzewają swoje gospodarstwo domowe w sposób wskazany w ustawie. Organy w sposób nadmierny, a zatem nieuprawniony wartościują dane wynikające z CEEB, w sytuacji ich sprzeczności z rzeczywistym stanem rzeczy. Z literalnego brzmienia art. 24 ust. 1 ustawy, nie wynikają przyjęte przez organ wnioski tyczące konieczności dokonywania weryfikacji wniosku, o której mowa w tym przepisie, w zakresie głównego źródła ogrzewania, jedynie przez ustalenie, jakiego rodzaju źródło ogrzewania figurowało w CEEB na dzień 11 sierpnia 2022 r., nawet jeśli okoliczności faktyczne sprawy wskazują, że w tej dacie gospodarstwo domowe było ogrzewane w inny sposób niż to wykazano w ewidencji. Weryfikacja wniosku o wypłatę dodatku dla gospodarstw domowych z tytułu wykorzystywania niektórych źródeł ciepła ma charakter wszechstronny i nie polega jedynie na sprawdzeniu danych widniejących w ww. ewidencji i tylko na dzień 11 sierpnia 2022 r. Stan faktyczny sprawy istotny z punktu widzenia art. 24 ust. 1 ustawy – wbrew stanowisku organu odwoławczego – może być zatem ustalony w oparciu o inne dostępne organowi dane, które zostały przykładowo wymienione w art. 24 ust. 21 i ust. 22 ustawy. Oznacza to, że katalog źródeł i informacji, w oparciu o które organ może dokonać weryfikacji wniosku ma w tym zakresie charakter otwarty. Tym samym zasadnie uznał Sąd I instancji, że brak ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego w zakresie używanego w gospodarstwie domowym skarżącego rodzaju źródła ciepła jest nie do zaakceptowania. Zgodnie bowiem z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji w toku postępowania, tak z urzędu jak i na wniosek, podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz mają obowiązek w wyczerpujący sposób zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Organy w badanej sprawie nie sprostały wskazanym w art. 7 k.p.a. oraz 77 § 1 k.p.a. obowiązkom. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło bowiem pomimo posiadania przez organ informacji, że stan ujawniony w CEEB może różnić się od stanu rzeczywistego. Mając na uwadze powyższe okoliczności należy uznać, że pominięcie przez organy informacji, iż skarżący dokonał w dniu 27 września 2022 r. korekty deklaracji w zakresie rodzaju ogrzewania, jest nie do zaakceptowania zarówno w świetle art. 24 ust. 21 i 22 ustawy, jak i ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynikających z przepisów k.p.a. Nie znajdują zatem potwierdzenia zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania. Skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.