IV SAB/Wr 211/24

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn, Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 września 2024 r. sprawy ze skargi D. S. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt stały I. stwierdza bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w sprawie rozpoznania z wniosku skarżącej orzekając, że miały one miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do rozpoznania wniosku skarżącej w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; III. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1.500 zł (słownie: tysiąc pięćset złotych); IV. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi jest bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w sprawie z wniosku D. S. o udzielenie zezwolenia na pobyt stały. Jak wynikało z akt sprawy w dniu 22 kwietnia 2021 r. Skarżąca wystąpiła o udzielenie zezwolenia na pobyt stały. Do wniosku dołączyła szereg dokumentów. Pismem z dnia 21 lipca 2021 r. organ działając na podstawie art. 202 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2020 r., poz. 25 ze zm., dalej ustawa o cudzoziemcach) wezwał Stronę do osobistego stawiennictwa, nadto na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej k.p.a.) wniósł o uzupełnienie wskazanych w piśmie braków wniosku. W tym samym dniu organ wystąpił w trybie art. 207 ust. 1 i ust. 2 ustawy o cudzoziemcach o przekazanie informacji czy wjazd i pobyt Skarżącej na terytorium RP stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub bezpieczeństwa i porządku publicznego. Odpowiedzi służb odnotowano w dniach 27 lipca 2021 r. oraz 2 sierpnia 2021 r. W dniu 6 września 2021 r. Skarżąca uzupełniła dokumentację i dopełniła wymogów złożenia odcisków linii papilarnych osobiście stawiając się w siedzibie organu. W dniu 25 listopada 2022 r. złożyła dalsze dokumenty, zaś w dniu 16 maja 2023 r. wystąpiła o przyspieszenie rozpoznania sprawy. W dniu 16 stycznia 2024 r. złożyła ponaglenie, które zawiadomieniem z dnia 7 marca 2024 r. organ pozostawił bez rozpoznania powołując się na art. 100d ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2022 r., poz. 583 ze zm., dalej ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy). W dniu 7 lutego 2024 r. Strona wniosła skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego. Zarzucała naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3, art. 36 § i art. 37 § 4 k.p.a. oraz art. 210 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, poprzez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy Skarżącej w przedmiocie wydania decyzji w sprawie zezwolenia na pobyt stały. Wnioskowała o stwierdzenie, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania; zobowiązania organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego odpisu wyroku wraz z aktami sprawy; stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznanie od organu na rzecz Strony sumy pieniężnej w kwocie 4.000 zł, zgodnie z art. 149 § 2 w zw. z art. 156 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Strona rozwinęła zarzuty stwierdzając m.in., że postępowanie toczy się już blisko trzy lata, przekraczając termin na rozpoznanie sprawy. Zaznaczała, że nie znajdą w tej sprawie zastosowania art. 100c i art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy, z uwagi na zakres przedmiotowy ww. ustawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał na znaczącą liczbę wniosków podlegających rozpoznaniu przez organ, co wyklucza kwalifikację rażącego naruszenie prawa. Powołując się na zapisy art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy wywodził, że doszło do zawieszenia biegu terminów na rozpoznanie sprawy, co wyklucza orzeczenie bezczynności, gdyż przepisy te mają zastosowanie do wszystkich cudzoziemców. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona bowiem Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności i przewlekle prowadził postępowanie, okoliczności sprawy uzasadniają zaś przyjęcie, że zwłoka ta miała charakter rażący. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 (...) (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W tym przypadku przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działania w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Dokonując oceny postępowania organu w zakreślonych granicach trzeba wskazać, że terminy załatwiania spraw regulują przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.). W art. 35 k.p.a. ustawodawca wskazał m.in., że sprawy winny być załatwiane bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od wszczęcia postępowania, a sprawy szczególnie skomplikowane - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Z tego okresu ustawodawca wyłączył terminy przewidziane w przepisach dla dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania, trwania mediacji, opóźnień leżących po stronie wnioskodawcy lub niezależne od organu administracji. Jednocześnie w § 4 ww. normy wskazał, że przepisy szczególne mogą określać inne terminy załatwienia spraw. Taką szczególną normę stanowią przepisy art. 210 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, który na moment składnia przez Stronę wniosku o udzielenie zezwolenia stanowił, że postępowanie w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały powinno zakończyć się nie później niż w ciągu 3 miesięcy od dnia jego wszczęcia, a postępowanie odwoławcze - w ciągu 2 miesięcy od dnia otrzymania odwołania. Przepis ten uległ zmianie na mocy nowelizacji na ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2022r. poz. 91, dalej "ustawa zmieniająca"), co nastąpiło z dniem 29 stycznia 2022 r. Na podstawie dokonanej zmiany w ustawie o cudzoziemcach m.in. wprowadzono terminy rozpoznania spraw o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, pobyt stały, rezydenta długoterminowego UE oraz przepisy przejściowe regulujące bieg terminów w odniesieniu do spraw w toku. Fakt ten jednak może wpłynąć na ocenę istnienia bezczynności w rozpoznawanej sprawie. Organ popadł bowiem w zwłokę na długo przed wejściem w życie przepisów nowelizujących ustawę o cudzoziemcach. Odmienny pogląd, oparty wyłącznie na wprowadzonej nowelizacji, pomijałby całokształt porządku prawnego i naruszał zasady konstytucyjne, w tym zasadę demokratycznego państwa prawa, wyrażaną w art. 2 Konstytucji RP. Oceniając zatem zaistniałe w sprawie okoliczności należy wskazać na art. 12 k.p.a. opisujący zasadę szybkości postępowania organów administracji, mają one działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Rozwinięciem tej zasady są dalsze zapisy regulujące terminy załatwienia sprawy, w tym także wskazane w powołanym art. 35 k.p.a. oraz ustawie o cudzoziemcach. Z tego okresu ustawodawca wyłączył terminy przewidziane w przepisach dla dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania, trwania mediacji, opóźnień leżących po stronie wnioskodawcy lub niezależne od organu administracji. Dalsze zapisy ustawy definiują pojęcie bezczynności i przewlekłości postępowania. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynność ma miejsce w sytuacji, kiedy "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność)". Bezczynność organu administracji występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podejmuje żadnych czynności lub wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub też nie podejmuje przewidzianej prawem czynności. Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Zgodnie zaś z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. przewlekłość zaś ma miejsce, kiedy "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość)". Przewlekłe postępowanie występuje w razie prowadzenia postępowania niezmierzającego – wbrew wynikającej z art. 12 k.p.a. zasadzie szybkości i prostoty postępowania – do bezpośredniego załatwienia sprawy. Ma miejsce wówczas, gdy organ podejmuje wprawdzie działania, ale robi to opieszale lub skuteczność podejmowanych czynności jest wątpliwa. Dotyczy to – w ocenie Sądu – także sytuacji, gdy organ administracji podejmuje czynności niezgodnie z procedurą, nie zmierzając wprost i skutecznie do finalnego załatwienia sprawy. Będą to zatem przypadki prowadzenia postępowania [...] jeszcze przed upływem terminu do załatwienia sprawy, tyle że w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy (por. P. Kornacki, Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej, ZNSA 2011, nr 5, s. 45–46). Takie rozumienie przewlekłości wynika z treści ww. art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., a mianowicie pod tym pojęciem rozumie się sytuację, w której postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy na wstępie odnotowania wymaga, że sprawa Strony nie należy do skomplikowanych, a termin na jej rozpoznanie (na moment składania wniosku) określono jako trzymiesięczny - termin ten upłynął na długo przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej. Ramy te w niniejszej sprawie rażąco zostały przekroczone, gdyż jak wynika z opisu stanu faktycznego postępowanie toczyło się 33 miesiące, do dnia wniesienia skargi nie rozpoznał wniosku Strony. Tym samym organ naruszył i to w istotny sposób terminy wyznaczone na rozpoznanie sprawy, dopuszczając się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, gdyż od lipca 2021 r. do dnia wniesienia skargi organ nie podjął żadnej czynności zmierzającej do rozpoznania sprawy. Orzeczenie w tym zakresie mogłyby wykluczać jedynie okoliczności niezależne od organu administracji, powołane w art. 35 § 5 k.p.a. Jak wynika z odpowiedzi na skargę organ administracji powołuje się w tej mierze na ogromny wpływ wniosków i problemy kadrowe. Odnosząc te przyczyny do zapisów art. 35 § 5 k.p.a., w opinii Sądu, nie sposób uznać, aby tak znaczący czas bezczynności organu mieścił się w zakresie wskazanych przez ustawodawcę powodów. Problemy kadrowe i napływ wniosków w istotnej liczbie zależne są wyłącznie od sposobu działania instytucji publicznej, co nie odnosi się absolutnie do jej pracowników wykonujących powierzone im obowiązki w miarę sił i środków. Instytucja ta winna podejmować kroki zmierzające do usunięcia zatorów i zwiększenia obsady stanowisk urzędniczych, jak i podjęcia środków zaradczych wobec wzrastającego wpływu spraw. Zwłaszcza, że fakty te są niezmienne od kilku lat. Niewątpliwie konsekwencje tych okoliczności (zaniechań organu administracji) nie mogą obarczać wnioskodawców. W świetle opisanych okoliczności faktycznych organowi należy postawić zarzut bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania. Z tych względów Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie wniosku Strony i na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł o tym w pkt I sentencji wyroku. Jednocześnie mając na uwadze zapisy art. 149 § 1 pkt 1a p.p.s.a. Sąd jest obowiązany do oceny, czy stwierdzona bezczynność i przewlekłość postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wykładnia językowa tego przepisu wskazuje, że chodzi tu nie o zwyczajne naruszenie norm prawnych, ale takie, które w sposób oczywisty wykracza poza granice prawa i nie ma uzasadnionej przyczyny (por. wyrok i postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15 wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: dalej: CBOSA). W opinii Sądu działanie organu administracji publicznej naruszało terminy zastrzeżone dla rozpoznania sprawy i to w sposób rażący, nadzwyczajny i niemający uzasadnienia w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Na tą ocenę wpływa niewątpliwie nieskomplikowany charakter sprawy, która nie wymaga żmudnego gromadzenia dowodów, powoływania biegłych, przesłuchiwania świadków. Nie chodzi też o wykazanie stronie jakichkolwiek nieprawidłowości ale o rozpoznanie sprawy zgodnie z jej żądaniem, co dowodzi, że wnioskodawca – zainteresowany szybkim rozpoznaniem sprawy dostarczy ewentualne brakujące dokumenty. Przy czym podkreślania wymaga, że Strona podejmowała wszelkie kroki zmierzające do przyspieszenia rozpoznania sprawy, z własnej inicjatywy uzupełniała dokumentację, składała monity, te jednak były przez organ lekceważone, co nie ma uzasadnienia w okolicznościach sprawy. Z uwagi na powyższe Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. charakter bezczynności i przewlekłości organu administracji uznał za rażący, orzekając o tym w pkt I sentencji wyroku. Przyjęta kwalifikacja stopnia naruszenia prawa, w okolicznościach tej sprawy, uzasadnia przyznanie na rzecz Strony sumy pieniężnej. Przy czym stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd może orzec ten środek z urzędu lub na wniosek, jednocześnie zgodnie z art. 134 p.p.s.a. nie jest związany żądaniem strony. Charakter omawianego uprawnienia, ma bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale także wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu. Mając zatem na uwadze przywołane regulacje i zasady Sąd stwierdza, że żądana przez Stronę kwota w realiach rozpoznawanej sprawy jest wygórowana, a adekwatną będzie tu kwota 1.500 zł. Jej wysokość jest miarkowana stosownie do okresu zwłoki, stanowiąc dla strony rodzaj rekompensaty za zawiązane tym niedogodności. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w pkt III sentencji wyroku. Jednocześnie w pkt II sentencji wyroku Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do rozpoznania wniosku Strony w terminie 30 dni od dnia doręczenia mu odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Końcowo odnotowania wymaga, że w sprawie nie znajdzie zastosowania powoływany przez organ art. 100c ani art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2002 r. o pomocy obywatelom Ukrainy, gdyż normy te odnoszą się do zawieszenia biegu terminów na załatwienie wskazanych w tym przepisie spraw, a zatem do sytuacji, w której terminy te biegną lub nie rozpoczęły jeszcze biegu (ustawodawca zawiesza bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących (...) - w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres). W realiach rozpoznawanej sprawy ww. terminy już dawno upłynęły, a zatem wskazany przepis nie mógł ich zawiesić. O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.