I OSK 1533/22

SENTENCJA Sygn. I OSK 1533/22 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 8 listopada 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 września 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2299/20 w sprawie ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 września 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2299/20 oddalił skargę Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość. Skargę kasacyjną od opisanego wyroku wywiodło Miasto Stołeczne Warszawy na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucając Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie; 1. art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9 oraz art. 77 § 1 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organów I i II instancji, pomimo iż decyzje te zostały wydane bez rozważenia materiału dowodowego oraz dokonaniu niespójnej i sprzecznej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz pominięciu faktów podniesionych w dalszej części skargi. 2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na sporządzeniu uzasadnienia wyroku nie spełniającego jego ustawowych warunków oraz wobec nieprzedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku takich ustaleń i dowodów , jakie mogłyby przemawiać za oddaleniem skargi oraz wobec całkowicie dowolnych ustaleń, nie wynikających z zebranego w sprawie materiału dowodowego jak chociażby stwierdzenie, że organ "chociażby przed zakończeniem postępowania odszkodowawczego zainicjować postępowanie o wydanie takiej decyzji" - gdy Miasto Warszawa w dniu [...] marca 2020 r. złożyło wniosek do Mazowieckiego Urzędu wojewódzkiego, co nastąpiło przed wydaniem zaskarżonej decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2020 r. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto, wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. W niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie, na podstawie art. 176 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2023, poz. 1634 – dalej jako: "p.p.s.a." zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Przepis art. 193 zd. drugie p.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji - w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Przedstawienie motywów wydanego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia wymaga zastrzeżenia, że skarga kasacyjna formułując zarzuty naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów "p.p.s.a." oraz "k.p.a." jednocześnie nie definiuje tych skrótów. Analiza treści skargi kasacyjnej doprowadziła Sąd do wniosku, że zarzuty te dotyczą odpowiednio: ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2019, poz. 2325) oraz ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020, poz. 256) i w tak wytyczonym zakresie Sąd skargę kasacyjną rozpoznał. Niezasadnie Sądowi Wojewódzkiemu zarzucono naruszenie przepisów art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9 oraz art. 77 § 1 k.p.a. Należy wskazać, że zarzut naruszenia art. 1 p.p.s.a. został wadliwie skonstruowany, ponieważ przepis ten stanowi, że prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Przepis ten nie dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne, a zarzut naruszenia tego przepisu nie został uzasadniony, co w istocie czyni niemożliwym dokonanie oceny jego zasadności. Przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz 151 p.p.s.a. są przepisami wynikowymi. W badanej sprawie Sąd Wojewódzki nie stwierdziwszy naruszenia prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, skargę oddalił. Swoim ustaleniom dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zarzut naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz 151 p.p.s.a. powiązano za zarzutem naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...), ustanawiając zasadę związania sądu granicami danej sprawy oraz zasadę niezwiązania granicami skargi (zarzutami i wnioskami skargi). Obowiązkiem sądu administracyjnego jest dokonanie pełnej analizy prawnej przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, które były lub powinny być postawione w danej sprawie, pod względem zgodności z prawem. Skarżący kasacyjnie naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. upatruje w naruszeniu art. 7, 8, 9 oraz art. 77 § 1 k.p.a., które - jak podnosi - zostało niedostrzeżone przez Sąd Wojewódzki. Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej zasadności swojego stanowiska skarżący kasacyjnie upatruje, w pominięciu zagadnienia wstępnego, którego rozstrzygnięcie powinno było poprzedzać wydanie zaskarżonych decyzji. Zważywszy na związanie zarzutami skargi kasacyjnej oraz fakt, że zestawienie zarzutów skargi kasacyjnej, z treścią jej uzasadnienia nie jest w pełni spójne, zwrócić należy uwagę, że nie podniesiono zarzutu naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., ani art. 25 k.p.a., czy art. 26 k.p.a. Jak również nie podniesiono zarzutów, które zostałyby wymierzone bezpośrednio w postanowienie Wojewody Mazowieckiego z 15 listopada 2018 r. wyznaczające Starostę Powiatu Legionowskiego organem właściwym w sprawie. Przedstawiona więc na poparcie podniesionych zarzutów argumentacja nie mogła przynieść oczekiwanego rezultatu. Przede wszystkim, postępowanie odszkodowawcze zostało wszczęte w związku wydaniem przez Burmistrza Gminy Warszawa Białołęka decyzji z dnia [...] listopada 2000 r. nr [...] zatwierdzającej podział działki nr [...], m.in. na dz. nr [...]- przeznaczoną pod drogę publiczną. Jak wynika z akt decyzja ta stała się ostateczna i pozostaje w obrocie prawnym. Przepis art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, Dz. U. z 2020, poz. 2096 – u.g.n.) znajduje zastosowanie do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne. Skarga kasacyjna nie kwestionuje, że w obrocie prawnym pozostaje decyzja z dnia [...] listopada 2000 r. oraz, że decyzja ta korzysta z domniemania legalności. Opierając się na tym dokumencie orzeczono o ustaleniu odszkodowania za działkę nr [...]. Samo złożenie wniosku o wydanie decyzji w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) - jak wynika ze skargi kasacyjnej - już po wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej, 3 lata po rejestracji wniosku o odszkodowanie, oraz po okresie ponad 30-letniej bierności (kiedy nie podejmowano żadnych czynności w celu wydania decyzji w trybie art. 73), kiedy dz. 33/1 - również przez skarżącego kasacyjnie - była traktowana jako wydzielona pod drogę publiczną mocą decyzji z [...] listopada 2000 r., wymagało oceny w kontekście całokształtu okoliczności sprawy. Prawidłowo okoliczności te ocenił Sąd Wojewódzki zauważając, że działanie organu administracji publicznej, który najpierw w 2000 r. wydaje decyzję o podziale nieruchomości (decyzja Burmistrza), którą przejmuje własność przedmiotowej działki zajętej pod drogę publiczną (na własność gminy, później miasta), a następnie podnosi, że nie można ustalić odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n z uwagi na zaistnienie przesłanek do jej przejęcia w trybie art. 73 ustawy komunalizacyjnej, godzi w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem, jak również w wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę prowadzenia przez organy administracji publicznej postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Takie zachowanie zmierza bowiem do pozbawienia wnioskodawców należnego odszkodowania za odjęcie prawa własności po ponad 20 latach od przejęcia nieruchomości przez pomiot publicznoprawny. Wnioskodawcy o ustalenie odszkodowania wystąpili w 2017 r., będąc przeświadczeni o odjęciu prawa własności działki na mocy funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji podziałowej z 2000 r., podczas gdy wnioski o ustalenie odszkodowania za nieruchomość przejętą w trybie art. 73 ustawy komunalizacyjnej należało składać od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasło. Należy też wskazać, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zakwestionowano prawidłowość postanowienia Wojewody Mazowieckiego z [...] listopada 2018 r. nr [...] wydanego na podstawie art. 26 § 2 i § 3 k.p.a. Uzasadniając postanowienie wyznaczające, jako organ właściwy w sprawie Starostę Powiatu Legionowskiego, Wojewoda Mazowiecki opisał dotychczasową aktywność Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy. Z akt wynika również, że z wnioskiem o wyznaczenie innego organu do załatwienia sprawy zwracali się sami wnioskodawcy, których wniosek wpłynął do Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy w czerwcu 2017 r. Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r. odmówił wszczęcia postępowania odszkodowawczego, uzasadniając swoje stanowisko brakiem przeprowadzenia rokowań cywilnych, pomimo, że jak wynika z akt administracyjnych próby uzgodnienia wysokości odszkodowania za dz. nr [...] były inicjowane przez stronę, a działania te pozostawały bez odpowiedzi organu. W kontekście całokształtu sprawy, uwzględniając pełen jej kontekst, związany zarzutami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny jako bezzasadne ocenił zarzuty naruszenia art. 7, 8, 9 oraz art. 77 § 1 k.p.a. Na podstawie art. 7 k.p.a. organy obowiązane są w toku postępowania kierować się interesem społecznym i słusznym interesem obywateli. Zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. został wadliwie skonstruowany, bowiem przepis ten dzieli się na dalsze jednostki redakcyjne. Przepis art. 9 k.p.a. nakłada na organy obowiązek informowania stron. Z uzasadnienia skargi kasacyjnie nie wynika, w czym - konkretnie - skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia wskazanych przepisów. Jakkolwiek, podniesiono zarzut naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, to na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej należy wnioskować, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się w istocie z oceną zebranego materiału dowodowego. Sprawujący wymiar sprawiedliwości sąd administracyjny musi w każdym przypadku ważyć racje stron procesu w ramach wykładni i stosowania relewantnych norm prawnych. Ocena zasadności zarzutów wywiedzionej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej, dotyczącej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie prowadzi do wniosku, że Sąd Wojewódzki wykonał swoje zadanie prawidłowo, a podniesione zarzuty nie mogły przynieść oczekiwanego rezultatu. Niezasadnie również Sądowi Wojewódzkiemu zarzucono naruszenie 151 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku zaskarżonego w niniejszej sprawie odpowiada wymogom przewidzianym w art. 141 § 4 p.p.s.a. W niniejszej sprawie Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem wyjaśnił w dostateczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia w odniesieniu do zebranego materiału dowodowego sprawy. Na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. można kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną. Ewentualna wadliwość argumentacji, bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu, nie stanowi o naruszeniu przez Sąd tego przepisu (por. wyroki NSA: z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 3218/19, z dnia 11 marca 2020 r., sygn. akt I GSK 175/18, z dnia 17 grudnia 2019 r., sygn. akt I FSK 1789/17). Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.