I OSK 135/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dariusz Bociarski po rozpoznaniu w dniu 13 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Bk 633/19 w sprawie ze skargi S. I. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 5 lipca 2019 r. nr GK-II.7213.21.2019.AP w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wraz z podziałem wspólnot gruntowych oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (dalej; "Sąd I instancji", "WSA") wyrokiem 28 listopada 2019 r. o sygn. akt II SA/Bk 633/19 oddalił skargę S.I. na decyzję Wojewody P. z dnia 5 lipca 2019 r., nr (...) w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wraz z podziałem wspólnot gruntowych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł S.I. zaskarżając go w całości i podnosząc, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 pkt. 1 lit. a i art. 151 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego tj: art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 908 z późn. zm.), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji niestworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania, bowiem nawet w przypadku gdy doszło do wydzielenia ekwiwalentu większego o 2,75% od obszaru, który wcześniej posiadał S.I. nie zawsze wiąże się ze stworzeniem korzystniejszych warunków, zaznaczono, że zarówno organy I i II instancji, jak i Sąd pominęły kwestię jakiej klasy jest grunt, o który powiększyło się gospodarstwo Skarżącego, a jest to istotne, bowiem oczywistym jest, że słabszy grunt będzie wymagał większego wkładu finansowego i pracy, aby zapewnić stopę zwrotu analogiczną do gruntów wyższej klasy, przez co taki sposób scalenia wcale nie jest korzystny, pomimo, że doszło do uzyskania większych objętościowo ziem, 2. art. 2 ust. 3a ustawy o scalaniu i wymianie gruntów poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na dokonaniu zmian granic działki Skarżącego, w ten sposób, że rozgraniczenia dokonano linią łamaną, która została przesunięta na działkę S.I., tj. w kierunku działki S.I. o 70 cm od strony działki sąsiada, tym samym stanowi to naruszenie wskazanego przepisu, bowiem taka zmiana granic jest niedopuszczalna, 3. art. 10 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nieprawidłowym wyznaczeniu przez geodetę linii, bowiem aktualnie przebiega ona zgodnie z palikami wstawionymi przez sąsiada Skarżącego, a niezgodnie z zatwierdzonym projektem, 4. art. 24 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów poprzez nieuwzględnienie zarzutów do projektu scalenia, pomimo, że z zasady zmierzają one do stworzenia korzystniejszych warunków gospodarowania, bowiem są zgłaszane przez zainteresowanych, którzy doskonale zdają sobie sprawę jaki sposób scalenia zapewni najlepsze gospodarowanie, co nie zawsze wiąże się ze zwiększeniem powierzchni obszarów, bowiem wpływa na to również szereg innych czynników. Ponadto na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 pkt. 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej i Sądu I instancji dotknięte było istotnymi wadami, w tym prowadzącymi do nieprawidłowych ustaleń faktycznych w sprawie, tj. naruszającymi: 1. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez powtórzenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w całości argumentacji organu I i II instancji, bez jednoczesnego przedstawienia własnego stanowiska w sprawie polegającego na odniesieniu się do argumentacji przedstawianej przez Skarżącego, co polegało przede wszystkim na tym, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest kopią uzasadnienia decyzji organu II instancji, w sytuacji, gdy powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, zaś sąd administracyjny ma obowiązek - w każdym przypadku - szczegółowo uzasadnić swoje stanowisko, zwłaszcza w sytuacji, gdy podzielając ocenę sprawy, dokonaną przez organ w postępowaniu administracyjnym, nie podziela argumentów strony skarżącej, z treści uzasadnienia wyroku powinno zatem wynikać, że sąd rzeczywiście przeanalizował zarzuty zamieszczone w skardze i wszystkie istotne w sprawie kwestie, konfrontując je z ustaleniami organu i materiałami dowodowymi sprawy, a w sytuacji, gdy uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji w ogóle nie zawiera stanowiska wobec części zarzutów skargi, to brak możliwości przyjęcia, iż zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z uwagi na powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania, zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, oraz przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, które nie zostały opłacone w całości ani w części. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że sposób scalenia nie przyczynił się w żaden sposób stworzenia korzystniejszych warunków gospodarowania, a jak wiadomo art. 1 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów statuuje prymat tej zasady. Zauważono, że zastrzeżenia zgłaszane przez Skarżącego z pewnością zmierzały do dokonania korekt w scalaniu, tak aby wywarło ono lepsze skutki niż te zaplanowane. Organ bezrefleksyjnie odrzucił zarzuty zgłaszane przez Skarżącego, nie dokonując ich analizy przez pryzmat bardziej korzystnych warunków gospodarowania. Dalej stwierdzono, że art. 2 ust. 3a ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, stanowi się, że zmiana granic nieruchomości zabudowanej może być dokonywana w trakcie scalenia gruntów pod warunkiem, że nie pogorszy to warunków korzystania z takiej nieruchomości, w szczególności dostępu do budynków. Tymczasem sposób poprowadzenia granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...] pogorszy warunki korzystania z nieruchomości S.I., w szczególności pogorszy dostęp do znajdujących się na niej budynków tj. stodoły. Wobec powyższego, należy uznać, że scalanie zostało dokonane w sposób niezgodny z zasadami wyrażonymi w ustawie. W ocenie skarżącego gdyby organy dostatecznie pochyliły się nad treścią pisma Skarżącego, a także przeprowadziły postępowanie dowodowe w kierunku koncepcji rozstrzygnięcia zaprezentowanej przez S.I., istniałaby szansa, że decyzja byłaby inna. Niestety, organy mimo ciążącego na nich ustawowego obowiązku nie wyjaśniły dostatecznie wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej - art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego Prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy wymaga wyczerpującego zebrania wszelkich dostępnych materiałów dowodowych (art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego) przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako niezbędnego warunku wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie . Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: p.p.s.a.)., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i prowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko co do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt I GSK 2736/18 , wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22, oraz wyrok NSA z 25 maja 2023 r. o sygn. II OSK 1900/20 – wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia dostępne są na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej oparł zarzuty na obu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego jak i procesowego. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przepisów prawa procesowego tj. art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez powtórzenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w całości argumentacji organu I i II instancji, bez jednoczesnego przedstawienia własnego stanowiska w sprawie polegającego na odniesieniu się do argumentacji przedstawianej przez Skarżącego zauważyć trzeba, iż zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z kolei stosownie do art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem nie każde naruszenie przepisów postępowania stanowi podstawę uchylenia rozstrzygnięcia Sądu I instancji. "Wpływ", o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy rozumieć jako istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem, a związek ten, jakkolwiek nie musi być realny (uchybienie mogło mieć istotny wpływ), to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy, co wymaga uprawdopodobnienia istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy, a więc innymi słowy wykazania, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub rangi, że kształtowały lub współkształtowały treść wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego brak odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do niektórych zarzutów lub twierdzeń zawartych w skardze, nie stanowi samo w sobie uchybienia skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku. Jedynie pominięcie zarzutów i argumentów istotnych oraz wykazanie w skardze kasacyjnej takiego właśnie ich charakteru może stanowić podstawę uwzględnia tak sformułowanego zarzut. Byłaby to zatem sytuacja, gdy należycie oceniając zarzuty oraz prawidłowo identyfikując z ich punktu widzenia istotę spornego w sprawie zagadnienia, sąd ten mógłby inaczej orzec w sprawie, (por. wyrok NSA z 11 lipca 2023 r. o sygn. akt II GSK 1531/22 i powołane w nim orzecznictwo – wszystkie powołane w niniejszym uzasadnień orzeczenia dostępne są na: orzeczenia.nsa.gov.pl). Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika jednak aby zawierało ono wskazany element. Autor skargi kasacyjnej nie określił do jakich konkretnie zarzutów skargi nie odniósł się Sąd I instancji i nie wskazał, iż gdyby WSA pochyliłby się nad tymi konkretnymi zarzutami i argumentami to mógłby wydać odmienne orzeczenie w sprawie. Do strony wnoszącej skargę kasacyjną należy takie zredagowanie tego środka odwoławczego, które umożliwi Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do stanowiska sądu pierwszej instancji we wszystkich kwestiach, które zdaniem strony zostały nieprawidłowo przez ten sąd rozważone czy ocenione. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu, niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie "niewłaściwego zastosowania" przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zarzuty kasacyjne oraz ich uzasadnienie nieodpowiadające wskazanym warunkom uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności (por. wyrok z 12 lipca 2023 r. o sygn. akt III FSK 239/23) W konsekwencji wobec wyżej wskazanych braków zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mógł zostać uwzględniony. Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego tj. art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (w skrócie: "u.s.w.g." ) przypomnieć trzeba, iż zgodnie z brzmieniem ww. przepisu celem scalenia gruntów jest tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu. Poprawy warunków gospodarowania, o której mowa we wskazanym przepisie, nie można odnosić do pojedynczej granicy, drogi - chodzi o całościową poprawę struktury obszarowej. Cechą charakterystyczną postępowania scaleniowego jest to, że organy administracyjne opracowujące projekt scalenia korzystają ze swobody w jego ukształtowaniu i wyborze najlepszego - ich zdaniem - rozwiązania w danych warunkach, tak by w miarę możliwości uwzględnić interesy i życzenia wszystkich uczestników scalenia. W toku postępowania scaleniowego rodzą się zwykle liczne konflikty pomiędzy uczestnikami oczekującymi wyłącznie na poprawę ich warunków gospodarowania. Realizacja celów scalenia określonych w art. 1 ust. 1 ustawy, nie może dotyczyć każdej pojedynczej działki i sytuacji, gdyż jest to niemożliwe. Wydana decyzja o scaleniu jest wynikiem pewnego kompromisu, niekiedy bowiem kosztem jednej działki, czy też jednego uczestnika scalenia, następuje istotna poprawa warunków gospodarowania na innych działkach, uzasadniająca w łącznym rozrachunku przyjęte rozwiązanie. Istotne i konieczne jest, aby cel scalenia, czyli stworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstwa rolnego, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów oraz dostosowanie granic nieruchomości do systemu dróg oraz rzeźby terenu, został zrealizowany odnośnie do każdego z wydzielonych w wyniku scalenia gospodarstw rolnych. Istotne jest również, aby każdy z uczestników scalenia otrzymał w jego wyniku pełny ekwiwalent swego gospodarstwa pod względem wartościowym i ilościowym. Nawet rzeczywiście zaistniałe w jednostkowym przypadku naruszenie indywidualnego interesu uczestnika scalenia nie podważa legalności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia, gdy zachowana pozostaje podstawowa zasada wydzielenia gruntów określona w art. 8 ust. 1 u.s.w.g. (wyroki NSA z: 22 lutego 2022 r., o sygn. akt I OSK 695/21, 13 czerwca 2018 r., II OSK 1706/16 i 8 listopada 2005 r., II OSK 123/05). Przepis art. 8 ust. 1 u.s.g.w. przewiduje, że uczestnik scalenia lub wymiany, z zastrzeżeniem ust. 2-3a oraz art. 17 ust. 2, otrzymuje grunty o równej wartości szacunkowej w zamian za grunty dotychczas posiadane. Jeżeli wydzielenie gruntów o równej wartości szacunkowej jest technicznie niemożliwe lub gospodarczo nieuzasadnione, za równą wartość szacunkową uważa się również wartość o różnicy nieprzekraczającej 3%. (art. 8 ust. 2 u.s.g.w.). Z informacji udzielonych przez Wojewodę Podlaskiego (k. 64 i następne akt sądowych) wynika, iż zarówno wartość szacunkowa jak i powierzchnia gruntów wchodzących w skład gospodarstwa skarżącego po scaleniu jest zbliżona do wielkości i wartości przed scaleniem. Powierzchnia gruntów wzrosła o 2,275%, a co szczególnie istotne zmiana wartości szacunkowej wynosi 0,005 %, co stoi w zgodzie z brzmieniem art. 8 ust. 1 i 2 u.s.g.w. Trzeba podkreślić, iż tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie o jakich mowa w art. 1 ust 1 u.s.g.w. nie oznacza poprawy jakościowej gruntów każdego z gospodarstw. Istotne jest, aby ekwiwalent gruntów jakościowo nie odbiegał od dotychczas użytkowanych, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, skoro ich wartość niemal nie uległa zmianie przy jednoczesnej, niewielkiej zmianie areału tych gruntów. Wobec powyższych uwag, stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie należy uznać za prawidłowe. W skardze kasacyjnej podniesiono również zarzut naruszenia art. 2 ust. 3a u.s.g.w., zgodnie z którym zmiana granic nieruchomości zabudowanej może być dokonywana w trakcie scalenia gruntów pod warunkiem, że nie pogorszy to warunków korzystania z takiej nieruchomości, w szczególności dostępu do budynków. Według Skarżącego naruszenie powyższego przepisu związane było ze zmianą granic działki Skarżącego, w ten sposób, że rozgraniczenia dokonano linią łamaną, która została przesunięta w kierunku działki S.I. o 70 cm od strony działki sąsiada. W uzasadnieniu wyjaśniono, iż sposób przeprowadzenia granicy między działkami nr [...] a [...] pogarsza warunki korzystania z nieruchomości S.I., w szczególności utrudni dostęp do znajdujących się na niej budynków tj. stodoły. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzuty zauważyć należy, iż okoliczność wytyczenia granicy między działkami nr [...] a [...] w sposób, który pogarsza warunki korzystania z nieruchomości S.I., nie był podnoszony w postępowaniu prze Sądem I instancji jak też przed organami administracji. Ze skargi jak też odwołania oraz pism wnoszonych przez S.I. w toku postępowania administracyjnego wynika, iż kwestionował on sposób wytyczenia granicy działek geodezyjnych w terenie pomiędzy działkami (...) i (...) i przesunięcia jej o około 70 cm kosztem skarżącego. Z tym zastrzeżeniem, iż ze składanych wyjaśnień, wynikało, że stodoła znajdowała się na gruncie należącym do sąsiada ( nr (...)) a nie na działce skarżącego (nr (...)), a więc ewentualne przesunięcie tej granicy nie mogło pogarszać warunków korzystania z nieruchomości w opisany w skardze kasacyjnej sposób. Z akt sprawy nie wynika natomiast, aby na działce (...) znajdowały się budynki (stodoła), co do której dostęp uległ pogorszeniu, wskutek wytyczenia granicy z działką (...). W żadnym wcześniejszym momencie postępowania administracyjnego lub sądowego Skarżący nie zgłaszał uwag i zastrzeżeń dotyczących ograniczenia w skutek przeprowadzonego scalenia i wymiany gruntów, dostępu do obiektów na działce (...), nie przełożył też dokumentów potwierdzających istnienie takich obiektów na ww. działce. Stąd też tak sformułowany zarzut nie może być uznany za zasadny. Całkowicie chybiony jest też zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 u.s.w.g. Zgodnie z tym przepisem upoważniony przez starostę geodeta-projektant scalenia szacuje grunty objęte scaleniem oraz opracowuje projekt scalenia, przy udziale powołanej przez ten organ komisji pełniącej funkcje doradcze. W skład komisji wchodzą: 1) wszyscy uczestnicy scalenia, a jeśli liczba uczestników jest większa niż 10 osób - rada uczestników scalenia; 2) przedstawiciel społeczno-zawodowych organizacji rolników; 3) przedstawiciel Krajowego Ośrodka będącego uczestnikiem scalenia; 4) przedstawiciel starosty, na którego terenie działania są położone grunty objęte scaleniem; 5) przedstawiciel izby rolniczej, na której terenie działania są położone grunty objęte scaleniem; 6) przedstawiciel gminy, na której terenie są położone grunty objęte scaleniem; 7) sołtys lub członek rady sołeckiej wsi, której grunty tworzą obszar scalenia. Przepis ten w sposób ogólny określa zatem rolę (kompetencje) geodety-projektanta scalenia oraz powołanej przez starostę komisji pełniącej funkcje doradcze, wskazując jednocześnie szczegółowo skład tej komisji. Tymczasem skarżący kasacyjnie naruszenia tego przepisu upatruje w wyznaczeniu w terenie linii granicznej, niezgodnie z zatwierdzonym projektem. Kwestia ta pozostaje zatem poza granicami unormowania zawartego w powołanym art. 10 ust. 1 u.s.w.g. Tym samym zrzut ten nie mógł zostać uznany za zasadny. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 24 ust. 1 u.s.w.g. wyjaśnić w pierwszej kolejności należy, iż zgodnie z tym przepisem uczestnicy scalenia, w terminie 14 dni od dnia okazania projektu scalenia gruntów, mogą zgłaszać na piśmie staroście zastrzeżenia do tego projektu. W ocenie skarżącego naruszenie tego unormowania polegało na nieuwzględnieniu zarzutów do projektu scalenia, pomimo, że z zasady zmierzają one do stworzenia korzystniejszych warunków gospodarowania. Powołany przepis art. 24 ust. 1 u.s.g.w. określa uprawnienie uczestników scalenia do złożenia zastrzeżeń do okazanego projektu scalenia gruntów, jak też wskazuje termin, formę i adresata tych zastrzeżeń. Jak wynika z akt sprawy, zastrzeżenia złożone przez skarżącego zostały rozpatrzone i nieuwzględnione przez organy. Powołany w skardze kasacyjnej art. 24 ust. 1 u.s.g.w., jak też jakikolwiek innych przepis tej ustawy, nie nakazuje właściwym organom uwzględnienia wnoszących zastrzeżeń. Jak wskazano już wyżej organy administracyjne opracowujące projekt scalenia korzystają ze swobody w jego ukształtowaniu i wyborze najlepszego - ich zdaniem - rozwiązania w danych warunkach. W tym zakresie rozstrzygnięcia organów zawierają elementy uznania administracyjnego, a kontrola sądu polega jedynie na tym, czy tego rodzaju rozstrzygnięcia nie posiadają cech dowolności, a więc czy w sposób należyty zostały wyważone interesy społeczne i uzasadnione interesy poszczególnych osób. Sąd I instancji wskazał, na powyższy charakter decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów. Sąd ten prawidłowo zauważył, iż rozstrzygnięcie organów pozbawione jest dowolności, zarzuty skarżącego zostały rozpoznane (choć nieuwzględnione) i została w jego przypadku zachowana podstawowa zasada wydzielenia gruntów określona w art. 8 ust. 1 u.s.g.w. W tych okolicznościach również zarzut naruszenia art. 24 ust. 1 u.s.w.g. nie mógł zostać uwzględniony, a tym samym skarga kasacyjna S.I., jako niezasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a.